关于制定出台《淄博市县级公职律师管理办法》,发挥县(区)公职律师职能作用,促进行政机关依法行政的建议办理答复
市十五届人大六次会议
15604
建议人:
主办单位: 淄博市司法局
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王卫东等代表:

《关于制定出台〈淄博市县级公职律师管理办法〉  发挥县(区)公职律师职能作用  促进行政机关依法行政的建议》(编号:第15604号)收悉,现答复如下:

一、建议的主要内容

《建议》针对我市公职律师制度推进中存在的数量少,没有特殊待遇,一些部门公职律师工作成效不明显,分布在少数单位、难以形成合力等问题,建议市政府制定出台《淄博市县级公职律师管理办法》。具体建议措施可归纳为以下五个方面:(1)以区县为单位成立“XX”县(区)公职律师事务所作为公职律师的管理、执业机构,由县(区)司法局管理监督;(2)公职律师事务所可以不占编制、没有级别,审批手续参照社会律师事务所,现有公职律师在个人同意的情况下到县(区)公职律师事务所专职执业,晋升职级不受名额限制,享受司法补贴;(3)县(区)公职律师事务所向县(区)所有单位提供有偿法律服务,参照社会律师事务所收费,盈余上交县(区)财政;(4)可以用高于同等奖励公务员的薪酬,吸引熟悉党政机关法律知识和业务的社会律师(尤其是从机关跳槽的)到公职律师专职队伍中,所需费用从公职律师事务所盈余中列支,同时吸收事业单位中适格法律人才加入,作为公职律师助理;(5)建立县(区)公职律师评价体系与考核制度。

二、《建议》不符合现行公职律师制度规定

2016年6月16日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,确定了推行公职律师制度的指导思想、基本原则和目标任务等。2018年12月13日,司法部制定印发了《公职律师管理办法》,进一步明确了我国公职律师制度内容。《建议》与《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》《公职律师管理办法》存在冲突,具体是:

(一)关于成立县(区)公职律师事务所的建议。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》规定,推行公职律师制度的目标任务是:“2017年底前,中央和国家机关各部委,县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师,乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师。”可见,《意见》精神为由各个党政机关普遍设立公职律师,而不是成立区域性的公职律师机构为各党政机关服务。

司法部《公职律师管理办法》明确规定“办法所称公职律师,是指任职于党政机关或者人民团体,依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书,在本单位从事法律事务工作的公职人员。”《办法》规定,公职律师所在单位对公职律师进行日常管理;公职人员申请担任公职律师先由所在单位审核同意;公职律师受所在单位委托或者指派从事法律事务;公职律师应当接受所在单位的管理、监督,根据委托或者指派办理法律事务,不得从事有偿法律服务,不得在律师事务所等法律服务机构兼职,不得以律师身份办理所在单位以外的诉讼或者非诉讼法律事务;党政机关和人民团体负责本单位公职律师的遴选和管理工作;公职律师所在单位承担法律事务工作职能的部门负责本单位公职律师日常业务管理,根据需要统筹调配和使用本单位公职律师,制定并完善法律事务指派、承办、反馈、督办等工作流程。

因此,公职律师首先是所在单位的公职人员,其执业机构必须是其所在单位,不能成立县(区)公职律师事务所。

(二)关于“县(区)公职律师事务所向县(区)所有单位提供有偿法律服务,参照社会律师事务所收费”等建议。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》第二条第十四项规定:“公职律师履行党政机关法律顾问承担的职责,可以受所在单位委托,代表所在单位从事律师法律服务”;第十五项规定:“公职律师不得从事有偿法律服务,不得在律师事务所等法律服务机构兼职,不得以律师身份办理所在单位以外的诉讼或者非诉讼法律事务”。司法部《公职律师管理办法》第十四条第二款规定:“公职律师应当接受所在单位的管理、监督,根据委托或者指派办理法律事务,不得从事有偿法律服务,不得在律师事务所等法律服务机构兼职,不得以律师身份办理所在单位以外的诉讼或者非诉讼法律事务。”

可见,公职律师不能代理所在单位委托或指派之外的法律事务,不能提供有偿法律服务。

(三)关于“公职律师事务所可以不占编制、没有级别,审批手续参照社会律师事务所”,以及“吸引熟悉党政机关法律知识和业务的社会律师(尤其是从机关跳槽的)到公职律师专职队伍中”等建议。

与司法部《公职律师管理办法》中公职律师的任职条件相违背。该《办法》明确规定,公职律师应当“具有公职人员身份”。

三、为进一步加强公职律师工作,我市制定出台了《关于进一步加强公职律师工作的意见》

市高度重视公职律师工作市委书记江敦涛,市委副书记、市长马晓磊先后对公职律师工作做出批示。为更好推进公职律师工作,市委办公室、市政府办公室于7月1日印发《关于进一步加强公职律师工作的意见》

《意见》的主要内容是:县级以上党政机关普遍设立公职律师,镇(街道)党(工)委、政府(办事处)根据需要设立公职律师法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位、社会团体及其他组织可以参照《意见》设立公职律师;健全党政机关公职律师制度;采取内部考取考试录(聘)用调配三途径配备符合条件的人员,激励、引导和支持本单位在编在岗人员积极考取法律职业资格证公职单位根据工作需要招录(聘)具有法律职业资格的人员;建立完善公职律师管理机制,司法行政机关负责对全市公职律师工作进行规范管理和业务指导;各单位法制工作机构承担本单位公职律师办公室职责;公职律师应当加入律师协会,成为律师协会会员,接受律师协会的业务指导公职律师所在单位应当为公职律师办理律师职业险,交纳律师会费。《意见》要求,各级各部门要把公职律师工作作为年度重点任务,积极稳妥推进落实。

再次感谢您们对我市司法行政工作尤其是公职律师工作的关心和支持!

淄博市司法局

                           202183

                    

(联系单位:淄博市司法局律师工作科,联系人:李亚军,联系电话:6218022)

抄送:市委办公室,市政府办公室,市人大常委会人事代表工作委员会

 

关于制定出台《淄博市县级公职律师管理办法》,发挥县(区)公职律师职能作用,促进行政机关依法行政的建议 理由: 理 由: 党的十八大以来,党中央明确提出全面依法治国,并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。党的十八届四中全会专门进行研究,作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。党的十九大召开后,党中央组建中央全面依法治国委员会,从全局和战略高度对全面依法治国又作出一系列重大决策部署。2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记指出的对推进全面依法治国要重点抓好的工作中,包括坚持推进法治政府建设和高素质法治工作队伍建设,而这两个方面都与公职律师制度息息相关。 公职律师是指在党政机关专门从事法律事务工作,并具有法律职业资格或者律师资格,依法取得公职律师证书的党政机关公职人员。根据司法部颁布的《公职律师管理办法》的规定,“公职律师可以受所在单位委托或者指派从事下列法律事务:为所在单位讨论决定重大事项提供法律意见;参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证;参与合作项目洽谈、对外招标、政府采购等事务,起草、修改、审核重要的法律文书或者合同、协议;参与信访接待、矛盾调处、涉法涉诉案件化解、突发事件处置、政府信息公开、国家赔偿等工作;参与行政处罚审核、行政裁决、行政复议、行政诉讼等工作;落实“谁执法谁普法”的普法责任制,开展普法宣传教育;办理民事案件的诉讼和调解、仲裁等法律事务;所在单位委托或者指派的其他法律事务。”自公职律师制度实施以来,公职律师显现出发挥着社会律师不可替代的作用,凭借着在体制内、对本系统的政策法规和行政机关的运作程序熟悉,能够结合实际情况提出更具针对性的法律意见和建议,更有效地防范和化解本系统、本单位法律风险,对促进坚持推进法治政府建设和高素质法治工作队伍建设发挥了重要作用。但是,在县(区)对《公职律师管理办法》的有些规定实施环境较差、甚至难以落到实处。主要问题是:①县(区)部门单位设立的公职律师基本是浪费法律人才。县(区)部门单位人员编制少,往往一个单位十几个编制,就算设立了公职律师职位,也因以下原因在浪费法律人才。一是单位没那么多纯法律事务;二是公职律师本身是本单位的职工担负着很多非律师业务的工作,单位一般不正规委托或者指派具体法律事务,使公职律师所做的法律事务与单位业务工作边界不清,公职律师很难做到规范的律师业务。②县(区)公职律师数量少、没有特殊待遇。据了解,这几年大多数县(区)各单位的公职律师总数在10名以下,且公职律师由各单位按普通公务员进行管理,各方面的待遇与普通公务员没有任何区别,没有吸引力、留不住人。如某县(区)一名优秀的同志在政府法制工作岗位上,通过法律职业资格考试后没有申请公职律师,而是直接辞职去干社会律师了。③县(区)公职律师工作成效差。在县(区)一般各部门单位人员编制较少,公职律师都是“兼职”,导致公职律师履行职责的条件、环境、措施不到位、信息不全面,公职律师在法律事务中难以保持相对的独立性,履行职责难以避免来自于行政机关内部的非法律性干扰,造成公职律师的职能作用发挥有限,工作效果一般。④县(区)公职律师管理体制不利于发挥职能作用。目前,县(区)公职律师都分布在及少数单位,按普通公务员进行管理,造成了一边是有公职律师的单位因法律事务少在浪费法律人才、一边是没有公职律师的单位有法律事务需要办理而没有专业的公职律师的情况。在县(区)本来就不多的公职律师无法形成合力,难以发挥其应有的职能作用。 我国正处于建设法治政府、法治国家的强劲阶段,但以上问题的存在,使得我市县(区)部门公职律师工作难以做到像地市以上机关部门公职律师工作那么规范有序、职能发挥到位。为此,对于理顺完善我市县(区)公职律师管理体制、发挥其职能作用,显得尤为重要。 办 法: 市政府制定出台《淄博市县级公职律师管理办法》,理顺县(区)公职律师管理体制。在《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国律师法》规定的框架之中,符合机构改革精神的前提下,建议市政府在衔接实施司法部颁布的《公职律师管理办法》工作的同时,针对县(区)公职律师存在的问题制定出台《淄博市县级公职律师管理办法》。 建议《淄博市县级公职律师管理办法》中规定: 一是以县(区)为单位成立“XX县(区)公职律师事务所”作为公职律师的管理、执业机构,县(区)公职律师事务所由县(区)司法局管理监督。这样做的优点是:①统一了分散在县(区)政府各部门的公职律师的执业机构,有利于公职律师的整体管理,便于对公职律师的指导、协调和监督;②能够使县(区)公职律师在法律事务中保持相对的独立性,避免了来自于行政机关内部的非法律性干扰;③有利于县(区)整合资源、集中优势,形成合力,避免了当前县(区)公职律师人员少、经验少、作用发挥不够的缺点,有利于公职律师工作的突破和发展;④解决了县(区)单位受法律人才储备和编制的限制、有的单位在很长一段时间内无法设立公职律师的问题;⑤符合我国《律师法》规定:律师事务所是律师的执业机构,律师执业是受律师事务所的指派,以律师事务所的名义进行的。只有依托于具有法人资格、能够独立承担法律责任的律师事务所,律师执业才是合法的,公职律师也不例外;⑥顺畅了县(区)公职律师执业手续。公职律师以律师的名义出庭或从事其他法律服务时所需要的所函、介绍信等有关文件,统一由公职律师事务所提供,规范公职律师的工作等。 二是规范县(区)公职律师事务所的组建和运作。县(区)公职律师事务所可以不占编制、没有级别,所需运行费用无需财政额外负担,审批手续可参照社会律师事务所,成立后隶属于县(区)司法局管理。①办公房屋由县(区)从公房中解决、办公家具设施由县(区)财政一次性解决;②现有公职律师在个人同意的情况下到县(区)公职律师事务所专职执业,个人编制、工资关系仍在原单位。规定县(区)公务员管理部门,对公职律师只要符合公务员职级晋升年限条件的、进入公职律师事务所专职执业的、不受名额限制优先晋升一个职级,之后根据履职考核情况每3至4年晋升一个职级。另外进入县(区)公职律师事务所专职执业的公职律师执业期间享受司法补贴。县(区)公职律师的党组织关系应当转移到县(区)公职律师事务所党组织。③在县(区)公务员管理部门、县(区)司法局的指导监督下,县(区)公职律师事务所和专职执业的公职律师个人关系所在单位签署一个协议:一是确保公职律师在事务所做到专职;二是确保该单位的法律事务由事务所全部免费承担。④县(区)公职律师事务所向县(区)所有的单位提供有偿法律服务,参照社会律师事务所收费,收费由县(区)司法局管理,采用收支两条线,用于支出公职律师事务所日常办公运行费用,盈余上交县(区)财政,不得额外以各种名目发放到专职公职律师个人。⑤公职律师与社会律师之间可以相互转换,对于熟悉党政机关法律知识和业务的社会律师(特别是从机关跳槽的),可以用高于其同等资历公务员的薪酬吸引到公职律师专职队伍中来,所需费用可从公职律师事务所盈余中列支,以解决县(区)公职律师队伍力量不足的问题(无需增加编制,这类公职律师参照社会律师管理)。同时,有利于畅通不同部门、不同岗位法律服务人才之间的交流渠道。⑥对于事业单位中具有法律职业资格或者律师资格的法律专业人员,可用上面类似于第②③点的做法吸收到县(区)公职律师所,作为公职律师助理开展工作;也可以参照类似于第⑤点的方式进入县(区)公职律师事务所工作。 三是建立县(区)公职律师的评价体系与考核制度。主要包括以下几个方面内容:①人事管理方面同其他公职人员一样,由县(区)公职律师事务所(不是专职的公职律师由所在单位)对德、能、勤、绩、廉进行测评,测评等级依次为优秀、称职、基本称职和不称职。②业务方面,由县(区)公职律师事务所对办理法律事务数量和质量,办理重大案件、群体性案件情况、服务质量等进行综合测评。③监督公职律师遵守法律法规、职业道德和执业纪律情况,建立投诉处理机制,及时查处违法违纪行为。④规定具体学时,督促公职律师参加职业培训,加强日常学习。⑤建立奖惩机制,对于贡献突出、表现优秀的公职律师进行奖励,提高工作积极性;对于不称职的公职律师完善退出机制。 公职律师制度是建设法治国家、法治政府中的重要一环,在中央全面依法治国工作会议召开的大背景下,县(区)公职律师工作对我国基层法治建设显得尤为重要。理顺公职律师执业的管理体制机制,优化公职律师执业的环境,必将有效发挥公职律师制度的作用,促进我市县(区)建设法治政府进入强劲阶段,推动我市社会主义法治建设实践取得重大进展。