淄博市人民政府

行政复议决定书

                                  淄政复〔2021〕295号

申请人某某有限公司。

法定代表人高某某。

委托代理人肖某某，某某律师事务所律师。

被申请人淄博市住房和城乡建设局。

申请人不服被申请人于2021年12月1日作出的淄建行处字〔2021〕第016号《建设行政处罚决定书》，于2021年12月23日向本机关申请行政复议。本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的淄建行处字〔2021〕第016号《建设行政处罚决定书》。

申请人称：2021 年12月1日，被申请人向申请人出具了淄建行处字〔2021〕第016 号建设行政处罚决定书，处罚内容是“在建某某*#楼过程中,将阳台壁挂式太阳能热水系统变更为屋顶集中集热器集热-一户内分散换热的系统，存在设计变更文件未经审查批准，擅自使用的行为”因此被申请人基于此认为申请人违法随即作出 30 万元处罚。一、被申请人认定事实存在错误。申请人施工图设计文件经过有关部门审查，并且严格按照图纸施工，不存在设计变更文件未经审查批准，擅自使用的行为，之所以被申请人得出处罚结论，经了解是被申请人将竣工图与现场进行比对得出，并非实际情况。1、被申请人事实依据错误，被申请人依据是竣工图，而条例规定处罚内容是施工图设计文件，本身就不是同一内容，其本身依据事实内容错误。《建设工程质量管理条例》“第十一条施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。2、被申请人认定事实逻辑错误。被申请人是通过竣工图的对比推断得施工图设计文件未经审查批准的。对于施工因设计文件审查的最直接是查看是否具备《山东省建设工程施工图设计文件审查合格书》，申请人已经取得，编号为(2016）第 S*** 号；即便需要核实最终建筑物与之前是否一致，也是通过规划核实子以确认，对此我方也已经取得(证号），即确定施工图以及工程竣工后有关机构都予以确认。城建档案馆仅是工程完工后对施工过程中文件予以备案，因此城建档案馆留存的竣工图没有证明施工图设计文件是否经经审查批准效力；并且竣工后是否与规划设计一致也是通过规划核实证予以确认，被申请人仅通过竣工图对比推断出所谓施工图设计文件未经审查批准的事实证明逻辑明显错误。二、被申请人依据法律规定错误。《建设工程质量管理条例》“第十一条施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。第五十六条 违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：（四）施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的”。上述条款均是针对施工图设计文件未经审查或者审查不合格情形，但申请人早就取得《山东省建设工程施工图设计文件审查合格书》编号为（2016）第S***号，不存在法律规定的情形。三、被申请人做出行政处罚决定书前，未按规定完全履行调查程序。根据行政处罚法被申请人有义务在作出行政处罚前充分履行调查职责，在处罚决定书中被申请人认定“存在设计变更文件未经审查批准”其有义务向相关职权部门调查落实。对于认定存在设计变更，首先肯定需要先行比对原始图纸，如果不一致才能说明存在变更，其次才涉及设计交更是否经过审查问题。对此被申请人可以调取当时《山东省建设工程施工图设计文件审查合格书》编号为（2016）第S***号涉及的施工图，查看是否存在设计变更；并且如果有设计变更还未经审批，规划部门是如何下发规划核实证明，对此也可以向淄博市自然资源与规划局落实了解，但在前期调查落实环节，被申请人都未予以核实，仅依据竣工图就越过其他调查环节得出结论，明显是未充分履行调查的职责。四、处罚程序违法，根据行政处罚法63条规定，被申请人应当告知申请人听证权利，被申请人未保障申请人听证权利。综上所述，被申请人作出的具体行政行为不当，理应予以撒销，申请人为维护自身合法权益、纠正被申请人的违法行为，特根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》之规定，向贵处申请行政复议，望支持申请人的复议请求。

被申请人答复称：

一、我机关行政处罚决定处罚对象正确，程序合法，处罚依据适用条款准确。某某 *#楼的工程施工许可证显示建设单位为某某有限公司即复议申请人。《建设行政执法调查笔录》中，复议申请人法人代表高某某授权委托崔某承认复议申请人为该项目建设单位。依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第四款之规定“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20 万元以上50万元以下的罚款：（四)施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的;”综上，处罚对象应为建设单位某某有限公司，即复议申请人。2021年6月18日，我机关负责项目监督单位（淄博市建筑工程质量安全环保监督站）在处理市民投诉时，发现复议申请人在建某某 *#楼过程中，将阳合壁挂式太阳能热水系统变更为屋顶集中集热器集热--户内分散换热的系统，存在设计变更文件未经审查批准擅自使用的行为，下达《责令停止违法行为通知书》(淄建质安停字 〔2021〕 第03-06-18-01 号）和《责令限期改正通知书》（淄建质安限改字〔2021〕 第03-06-18-01 号）法律文书。2021 年7月6日，市建筑工程质量安全环保监督站将案件移交我机关执法监察支队调查处理，建议依法查处。经我机关法规科合法性审查及执法支队调查取证等环节后，认定某某有限公司的上述行为违反了《建设工程质量管理条例》第十一条第二款之规定，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第四项之规定，本机关决定对复议申请人的违法行为给子叁拾万元（300000 元)人民币罚款的行政处罚，于2021年10月12日下达《建设行政处罚权利告知书》（淄建行处告字 〔2021〕第016号）。复议申请人于 10月15日向我机关提交《关于淄建行处字〔2021〕 第016 号行政处罚申辩的函》，未申请听证。11月29日，经我局集体研究讨论，认定其申辩理由不充分，未予采纳，于12月3日下达《建设行政处罚决定书》（淄建行处字〔2021〕第 016号）。综上，本行政处罚程序合法，适用条款准确。

二、复议申请人认为“被申请人认定事实存在错误” ，属于对违法事实认识不清。1. 复议申请人认为“被申请人事实依据错误”，属于对违法事实认识不清，对法律条款解读不当。我机关执法监察支队接到该案源线索后，执法人员于7月8日对该项目现场进行现场勘验并查阅项目竣工图即施工设计原图及设计变更原图。经查，该项目施工图审查时间为 2016年3月，太阳能热水系统设计文件显示为阳合壁挂式太阳能热水系统；复议申请人向我支队提供的设计变更原图显示“太阳能热水系统由分体式改为集中式，太阳能集热板由阳合改到屋顶”设计变更出具时间为 2017年5月13日。设计变更原图无审图部门的审图章，现场屋顶集中集热器集热--户内分散换热系统与盖有审图章的设计图纸不符，且经与审图机构淄博市某某设计审查咨询中心核实，该项目于 2016年3月受理施工图审查（审查编号：2016S***），住宅阳台管为冷热水两根管道，住宅采用分户式太阳能热水系统，未查询到该项目热水系统变更的图纸审查记录。

依据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（建设部令第13号）第十一条“审查机构应当对施工图审查下列内容：（一）是否符合工程建设强制性标准；（三）是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建筑标准；”第十四条“任何单位或者个人不得擅自修改审查合格的施工图；确需修改的，凡涉及本办法第十一条规定内容的，建设单位应当将修改后的施工图送原审查机构审查”。《民用建筑太阳能热水系统应用技术标准》（GB50364-2005）中第3.0.4、3.0.5、4.3.2、4.4.13、5.3.3、5.3.8、5.4.2、5.4.4、5.6.2、6.3.4为强制性条文,必须严格执行相关条文(详情见所附原文)。《山东省建设工程勘察设计管理条例》第四十二条第二款之规定“建设单位应当将修改后的施工图设计文件送原施工图审查机构重新审查”以及《淄博市建设工程勘察设计文件变更管理规定》第四条之规定“对已经审查合格的勘察设计文件进行变更时，凡涉及工程建设强制性标准及下列变更，均应视为重大变更，应重新委托原施工图审杳机构审查……（二）施工图设计文件3.给排水（1）改变主要给水、排水、热水等系统和设施”，其中“改变主要给水、排水、热水等系统和设施”属于重大变更，需由原施工图审查机构审查合格后使用。7月21 日，执法人员对某某公司公司进行了调查询问，该公司认可其违法行为。8月18日，支队执法人员对该项目设计单位某某设计研究院制作调查笔录，确认该设计变更由该研究院出具，变更时间为2017年5月，并符合相关规范标准要求。

我机关认定复议申请人违法事实清晰，且至今未整改，违反了《建设工程质量管理条例》第十一条第二款之规定，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第四项之规定及行政处罚裁量基准，作出给予复议申请人叁拾万元（300000 元）人民币罚款的行政处罚，我机关适用法律准确。

2.复议申请人认为“被申请人认定事实逻辑错误”，属于对违法事实认识不清。我机关执法人员多次前往淄博市公用事业服务中心调阅工程相关资料。经查阅，某某 *#楼于 2019 年11 月竣工，由建设单位（即复议申请人）存档的竣工图多处显示为阳合壁挂式太阳能热水系统，与现场不符。竣工图即原设计施工图加盖竣工图章，由此证明该工程设计原图已变更的事实，且太阳能热水系统设计文件变更后，未按要求存档。依据《城市建设档案管理规定城市建设档案管理规定》第六条“建设单位应当在工程竣工验收后三个月内，向城建档案馆报送一套符合规定的建设工程档案。凡建设工程档案不齐全的，应当限期补充。”复议申请人移交给淄博市公用事业服务中心的资料是该工程的有效文件。

复议申请人取得的《山东省建设工程施工图设计文件审查合格书》是对未变更前的设计原图的审查。某某 *#楼建设过程中，将阳台壁挂式太阳能热水系统变更为屋顶集中集热器集热--户内分散换热的系统，设计变更原图未经审图部门审核批准加盖审图章，复议申请人未能提供变更后设计图纸的《山东省建设工程施工图设计文件审查合格书》违法事实清晰。本案不涉及规划，与规划无关。

二、复议申请人认为“被申请人依据法律规定错误”，属于对法律条款解读不清。1.复议申请人在建某某 *#楼过程中，将阳合壁挂式太阳能热水系统变更为屋顶集中集热器集热--户内分散换热的系统，存在设计变更文件未经审查批准擅自使用的行为，违反了《建设工程质量管理条例》 第十一条第二款之规定，依据《建设工程质量管理条例》 第五十六条第四项之规定及行政处罚裁量基准，本机关决定对复议申请人的违法行为给予叁拾万元（300000元）人民币罚款的行政处罚，适用法律准确。

三、复议申请人认为“被申请人做出行政处罚决定书前，未按规定完全履行调查程序”，与事实不符。我机关在作出行政处罚决定之前已经充分调查取证，调阅资料，通过了我机关法制审核及重大行政处罚案件集体讨论，且我机关执法人员于7月21 日对复议申请人进行调查询问时，复议申请人认可其违法行为。8月18 日，支队执法人员对复议申请人实施的违法行为向该项目设计单位某某设计研究院进行了求证，并在下达《建设行政处罚权利告知书》后，对其申辩进行了集体研究决定不予采纳。至此，复议申请人仍未能提供变更后设计图纸的《山东省建设工程施工图设计文件审查合格书》，违法事实清晰，我机关办案程序合法。因本案不涉及规划，与规划无关，无需向市自然资源与规划局核实。

四、复议申请人认为“处罚程序违法，被申请人未保障申请人听证权利”，属于扭曲事实。我机关于2021 年10月12日下达《建设行政处罚权利告知书》(淄建行处告字〔2021〕第016号），明确告知复议申请人对本机关认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等有异议的，请在收到本告知书之日起五日内依法向本机关提出陈述、申辩意见或听证申请。我机关己充分保障了申请人的陈述、申辩和听证权利，处罚程序合法。2021年10月15日，复议申请人向我机关提交《关于淄建行处字〔2021〕第016 号行政处罚申辩的函》，未申请听证。申辩中复议申请人承认该工程太阳能变更事实，要求对罚款金额进行减免或下调。我机关通过集体讨论研究，决定对复议申请人的陈述、申辩不予采纳。在我机关下达行政处罚决定书后，复议申请人于 2021年12 月17日提交《关于淄建行处字〔2021〕第016号处罚决定书延期缴纳罚款的请示》，我机关经研究批准复议申请人的延期缴纳罚款申请，延长至2021年12月30日。12月30日，复议申请人自觉缴纳罚款，表明复议申请人认可其违法行为，对行政处罚内容并无异议。综上所述，复议申请人提出的复议申请不成立。请贵机关维持我局作出的淄建行处字〔2021〕第016号《建设行政处罚决定书》。

经审理查明：2021年6月18日，被申请人负责项目监督的下属单位（淄博市建筑工程质量安全环保监督站）在处理市民投诉时，发现申请人（项目建设单位）在建某某*#楼过程中，将阳台壁挂式太阳能热水系统变更为屋顶集中集热器集热--户内分散换热的系统，存在设计变更文件未经审查批准擅自使用的行为，遂下达了《责令停止违法行为通知书》（淄建质安停字〔2021〕第03-06-18-01号）和《责令限期改正通知书》（淄建质安限改字〔2021〕第03-06-18-01号），限期申请人于15日内进行改正。2021年7月6日，市建筑工程质量安全环保监督站将案件移交被申请人执法监察支队调查处理，建议被申请人依法查处。2021年7月8日，被申请人执法人员对申请人涉案工程项目某某*#楼热水系统情况进行了现场勘验，并制作勘验笔录。2021年7月21日，被申请人执法人员苏某某、朱某某对申请人委托代理人崔某（项目经理）就涉案相关违法事实进行了调查询问，并制作笔录。2021年8月18日，被申请人执法人员苏某某、朱某某对涉案工程某某*#楼设计单位山东省某某研究院委托代理人陈某（项目负责人）就涉案相关情况进行了调查询问，并制作笔录。2021年9月16日，被申请人决定对申请人在涉案工程建设过程中存在设计变更文件未经审查批准擅自使用的行为立案审查。2021年10月11日，被申请人作出《建设行政处罚权利告知书》（淄建行处告字〔2021〕第016号）并于2021年10月12日送达申请人，告知申请人其违法行为、拟作出的处罚决定及陈述申辩和要求听证的权利。2021年10月15日，申请人向被申请人提交了《关于淄建行处告字〔2021〕第016号行政处罚申辩的函》，认为处罚金额过高，要求对罚款金额进行减免或下调。2021年12月1日，被申请人作出《建设行政处罚决定书》（淄建行处字〔2021〕第016号），认为申请人违反了《建设工程质量管理条例》第十一条第二款之规定，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第四项之规定，决定对申请人的违法行为给予三十万元人民币罚款的行政处罚。被申请人于2021年12月3日将《建设行政处罚决定书》（淄建行处字〔2021〕第016号）送达申请人。2022年1月4日，申请人向被申请人缴纳罚款三十万元。

上述事实有下列证据证明：

1、淄博市建筑工程质量安全环保监督站《责令停止违法行为通知书》（淄建质安停字〔2021〕第03-06-18-01号）及送达回证；

2、淄博市建筑工程质量安全环保监督站《责令限期改正通知书》（淄建质安限改字〔2021〕第03-06-18-01号）及送达回证；

3、被申请人《住房城乡建设涉嫌违法案件转办审批表》；

4、被申请人《建设行政执法现场勘验笔录》及证据照片2张；

5、被申请人《建设行政执法调查笔录》（申请人）；

6、某某公司*#楼设计原图及设计变更图；

7、被申请人《建设行政执法调查笔录》（某某设计研究院）；

8、被申请人《建设行政处罚案件立案审批表》（淄建执立字〔2021〕第016号）；

9、被申请人《建设行政处罚权利告知书》（淄建行处告字〔2021〕第016号）及送达回证；

10、申请人《关于淄建行处告字〔2021〕第016号行政处罚申辩的函》；

11、淄博市鲁中勘察设计审查咨询中心《某某*#楼及底商项目施工图审查情况的说明》；

12、被申请人《建设行政处罚决定书》（淄建行处字〔2021〕第016号）及送达回证；

    13、《山东省非税收入通用票据》（电子）。

本机关认为：

《建设工程质量管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”《建设工程质量管理条例》第五十六条第四项规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款:……（四）施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工的;……”。本案被申请人作为市级住房城乡建设主管部门，依法负有对辖区内建设单位存在施工图设计文件未经审查或者审查不合格而擅自施工等行为实施管理的职责，主体适格。

《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（建设部令第13号）第十一条规定：“审查机构应当对施工图审查下列内容：（一）是否符合工程建设强制性标准； （三）是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建筑标准；”、第十四条规定：“任何单位或者个人不得擅自修改审查合格的施工图；确需修改的，凡涉及本办法第十一条规定内容的，建设单位应当将修改后的施工图送原审查机构审查”。《山东省建设工程勘察设计管理条例》第四十二条第二款规定：“建设单位应当将修改后的施工图设计文件送原施工图审查机构重新审查”。《淄博市建设工程勘察设计文件变更管理规定》第四条规定：“对已经审查合格的勘察设计文件进行变更时，凡涉及工程建设强制性标准及下列变更，均应视为重大变更，应重新委托原施工图审查机构审查……（二）施工图设计文件3.给排水（1）改变主要给水、排水、热水等系统和设施……”。依据上述规定，“改变主要给水、排水、热水等系统和设施”属于重大变更，更改后的施工图需由原施工图审查机构审查合格后使用。本案中，申请人存档的竣工图中施工设计原图显示，涉案项目施工图审查时间为2016年3月，审查单位为淄博市某某设计审查咨询中心，其中太阳能热水系统设计文件显示为阳台壁挂式太阳能热水系统。申请人在案件调查过程中向被申请人提交的竣工图中设计变更原图显示，涉案项目设计变更原图出具时间为2017年5月13日，出具单位为山东省某某研究院，设计变更方案为“太阳能热水系统由分体式改为集中式，太阳能集热板由阳台改到屋顶”，但该设计变更原图无审图部门即淄博市鲁中勘察设计审查咨询中心的审图章。2021年11月5日，淄博市鲁中勘察设计审查咨询中心出具了《某某*#楼及底商项目施工图审查情况的说明》，经查阅核实，该项目于2016年3月受理施工图审查（审查编号：2016S***）,住宅阳台水管为冷热水两根管道，住宅采用分户式太阳能热水系统，未查询到该项目热水系统变更的图纸审查记录。综上，可以认定申请人提交的竣工图中设计变更原图并没有经过原施工图审查机构淄博市鲁中勘察设计审查咨询中心的审查。申请人作为项目建设单位将阳台壁挂式太阳能热水系统变更为屋顶集中集热器集热--户内分散换热的系统，存在设计变更文件未经审查批准擅自使用的行为，被申请人对申请人的上述违法事实认定清楚、证据确凿、使用依据准确。

被申请人在接收市建筑工程质量安全环保监督站移交的该案后，经立案、调查，在法定期限内作出并向申请人送达了《建设行政处罚权利告知书》，告知申请人可以在法定期限内向被申请人提出陈述、申辩意见或听证申请，充分保障了申请人的申辩权和听证权，在法定期限内作出并向申请人送达了《建设行政处罚决定书》，决定依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第四项之规定对申请人的违法行为给予三十万元人民币罚款的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁量适当。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：

维持被申请人于2021年12月1日作出的《建设行政处罚决定书》（淄建行处字〔2021〕第016号）具体行政行为。

申请人如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

                                 二〇二二年二月十日