淄博市人民政府

行政复议决定书

  淄政复［2023］78号

申请人苏某某

被申请人淄博市自然资源和规划局

申请人对被申请人作出的《对苏某某<立案查处申请书>答复意见》的行政行为不服，于2023年3月8日向本机关邮寄行政复议申请材料，本机关于2023年3月10日收到行政复议申请材料，并依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：1、确认被申请人2023年2月5日作出“对苏某某《立案查处申请书》答复意见：对苏某村村民委员会在苏某村北坡“三片洼池”堆放渣土违法破坏耕地行为作出不予追究的决定行政行为违法。2、撤销被申请人作出的“对苏某某《立案查处申请书》答复意见”。3、责令被申请人依法依规查处涉案耕地违法行为。

     申请人称：淄博市经开区傅家镇苏某村北坡“三片洼地”共计60余亩，土地类别永久基本农田，淄博市周村区人民政府于2014年9月25日为三片各承包户颁发《农村土地承包经营权证书》，三片各承包户将该片耕地统一流转苏某村村民委员会用于农作物种置，2020年冬苏某村民委员会改变土地用途收购建筑渣土堆放在该片耕地西侧申请人及十几户承包户承包地里，渣土堆放面积达20余亩，渣土几万方，非法收入达上百万元，造成耕地永久破坏，村民向12345热线反映，被申请人未履行查处之责。2021年申请人为了维护自身合法权益及获取耕地违法行为的证据，单独对村民委员会侵权行为诉讼人民法院，周村区人民法院作出（2021）鲁0306民初1205号民事判决书审理查明的事实，在申请人承包地上南北170米，东西约4米深约80公分的区域内堆放渣土，2021年11月26日申请人向被申请人所属淄博市自然资源和规划局经开区分局邮寄《立案查处申请书》经开区分局作出《关于傅家镇苏某村苏某某等申请立案查处耕地情况的调查处理答复》，以我局工作人员前期已责令整改，现该地块已种置小麦不具备查处条件”为由拒绝履行对涉案耕地违法行为进行依法查处，申请人不服该答复，于2022年1月18日申请行政复议；2022年3月9日复议机关作出淄政复［2022］9号行政复议裁定，撤销了被申请人所属经开区分局的答复，并责令被申请人重新作出答复，2022年5月5日被申请人作出与复议前基本一至的答复。被申请人未完全履行复议机关作出［2022］9号行政复议决定书的义务，申请人对被申请人不履行行政查处职责提起诉讼，张店区人民法院作出［2022］鲁0303行初146号行政判决裁定：撤销被申请人5月5日作出《关于傅家镇苏某村苏某某等申请立案查处破坏耕地情况调查处理答复》，责令被申请人及其所属经开区分局自判决生效之日起60日内对原告苏某某提出《立案查处申请书》依法进行处理并重新作出答复，但被申请人未在行政判决书所裁定时间内对申请人作出答复，在人民法院督促下被申请人于2023年3月4日向申请人邮寄“对苏某某《立案查处申请书》答复意见。”被申请人于2023年3月4日作出对苏某某《立案查处申请书》的答复意见，未严格按照《行政复议决定书》及《行政判决书》所特别指出的问题及具体要求作出圆满答复，而是避重就轻，避实就虚应付申请人，该答复意见书，事实不清，证据不足，公然貌视司法判决及行政复议决定书，对苏某村村民委员会涉嫌破坏耕地行为包庇，采取地方保护选择性执法。对事实清楚，证据确凿的违法破坏耕地行为应当立案查处而不履行法定职责，渎职不作为，隐瞒违法破坏耕地犯罪事实，为证据确凿的破坏耕地行为造假，为苏某村村民委员会违法破坏耕地行为充当保护伞，被申请人的行为无疑是对土地及国家犯罪行为。

    一、被申请人2023年3月4日作出对苏某某《立案查处申请书》答复意见，程序违法，存在事实不清，证据不足，避重就轻，避实就虚，不积极履行法定职责，对苏某村村民委员会破坏耕地行为调查处理，采取包庇，消极执法，充当保护伞。

1、申请人与被申请人（2022）年鲁0303行初146号不履行查处职责一案，人民法院裁定、责令被申请人对申请人提出《立案查处申请书》依法进行调查处理，被申请人作为被告，苏某村村委员会为第三人无权参与验收。应委托有资质的第三方进行勘验评估。被申请人“以2022年11月经济开发区自然资源和规划局经开区分局曾经组织苏某村傅家镇人民政府、区南部新城农业农村部对涉案20亩耕地进行现场勘验，勘验人员一至认为该宗土地符合种置条件”，依据（2021）鲁0306民初1205号民事判决书的查明的事实，在申请人承包地上南北170米，东西约4米，深度80公分堆放渣土的事实，涉案20亩耕地均堆放高度80公分以上渣土，至今渣土的堆放在涉案耕地上，耕作层被深铺80公分渣土下方，作出勘验符合种置条件，勘验验收意见事实不清，证据不足，程序违法，耕地验收意见没有加盖参与验收相关单位的公章，经办人签字等，作出的勘验验收结果是非法的，没有法律依据。

2、苏某村村民委员会作为涉案耕地违法行为人，对违法破坏耕地行为制止和报告履责不力，参与勘验验收申请人不予认可，涉案20亩耕地承包户未参与验收签字。新承租人贾某无权代表承包户及申请人参与验收。作出的耕地验收意见属于严重造假行为。

3、被申请人作出对苏某某《立案查处申请书》答复意见，前后矛盾、自圆其说，以2022年10月27日再次对现场勘验并多次联系前承租人未果，29日对村委员王北民及现块地承租人贾某进行询问，以原承租填土是为了将洼地改造土壤，王某某作为苏某村村民委员会人员，以此证明原承租人堆放渣土取得苏某村民委员会同意。因此以未联系到原承租人（涉案行为人）以王某某、贾某证言作为证据。证明行为人堆放渣土的行为是低洼改造土地行为。王某某、贾某证明堆放渣土是为改造洼地的说词，事实不清，证据不足。被申请人蓄意为涉案行为人开脱，包庇违法破坏耕地行为。

4、依据相关规定：对耕地填土改造，行为人必须征得承包户及村委会同意，由村委会报相关政府及土地职能部门审批，未取得行政许可改造土地属于是违法行为，以“三片洼地”低洼为由填土改造土地说词是对违法行为包庇行为。被申请人殊不知名为“三片洼地”，实际该地块并不洼，位于三支渠北，商贾路东西两侧的苏某村土地，均称北坡洼地，因此被申请人不依法履行查处职责，不依据事实办案，玩忽职守弄虚做假，大事化小，小事化没，隐瞒违法破坏耕地的犯罪事实，充当保护伞。

5、被申请人以一至未联系到原承租人，以未查询到有经济收入的情况，怎知道有无经济收入。签复意见书及勘验验收无法律依据，含糊不清，渣土来自那个建筑工地，渣土拉了多少车，使用的运输车辆，填充了适宜农作物生长的土壤取自那个地块，查渣土未取走，耕作层深埋80公分渣土下方的情况下进行的验收，勘验人员是否取得勘验资质证书等作出的以该地块经相关部门验收符合种置条件，作出不予追究决定，存在弄虚做假，地方保护选择性执法，严重渎职行为。

6、被申请人作出验收意见属于程序违法行为，该验收意见存在重大凝点，涉案20亩耕地未有承包户及申请人参与验收及签名作出的验收意见是非法的，没有法律依据，申请人及涉案20亩耕地承包户不予认可勘验验收行为及作出对违法破坏耕地行为不予追究的决定。

二、涉案20亩耕地违法证据及应当立案查处的理由及法律依据

1、申请人与苏某村村民委员会土地恢复原状一案，周村区人民法院（2021）鲁0306民初1205号民事判决书：法官对该宗土地勘验审理查明的事实，在申请人承包地上南北170米，东西约4米，深约80公分区域内堆放渣土，苏某村村民委员未履行法院判决。未渣土运走。现涉案20亩耕地均堆放深约80公分建筑渣土。

2、（2022）鲁0303行初146号行政判决书审查查明的事实，2020年冬苏某某等人发现苏某村村民委员会违法收购建筑渣土，随意倾倒在“三片洼地”地块两侧约二十亩耕地上，造成永久性破坏，遂向山东省委督查组及市长热线反映。被山东省环境保护部门督促整改，苏某村委员会承认渣土仍堆放在涉案20亩耕地上并未取走的事实。

3、依据《土地管理法》第三十七条、第二款规定：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第七十五条规定：违反本规定：占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种置条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化盐渍化的由县级以上人民政府自然资源主管部门，农业农村主管部门等按照职责责令限期整改或治理，可以并处罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任，《土地管理法》第七十四条和《土地管理法实施条例》第四十条规定，占用耕地建窑、取土破坏种置条件的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令改正或者治理，可以并处罚款。现耕地堆放渣土已达20余亩，已构成犯罪，对破坏耕地处罚应按《刑法》第342条，移送司法机关，追究其刑事责任。

4、被申请人为减轻违法破坏耕地行为人罪责，把渣土改成泥土，把涉谦破坏耕地行为改为原承租人未经审批进行低洼地改造，把堆放几万方渣土的20亩耕地，以经制止后能及时停止违法行为并积极改正及未查询到有经济收入的情况等视为违法轻微，以未经有资质第三方勘验评估。申请人及承包户未参与验收以符合耕地种置条件为由，作出不予追究的决定，属于严重玩忽职守行政不作为。

综上，被申请人作出“对苏某某《立案查处申请书》的答复意见及耕地验收意见避实就虚，避重就轻蓄意为违法破坏耕地行为，逃脱法律制裁制作造假证据，大事化小，小事化没，隐瞒违法破坏耕地犯罪事实。为此申请人依据《行政复议法》的有关规定。依法申请行政复议，请求公正审理。

被申请人答复称：一、案涉占用土地的行为系初次违法，且违法行为轻微并能及时改正，答复人作出不予立案的行政行为事实清楚、适用法律正确，不存在违法情形。

申请人反映涉案20亩耕地堆放80公分渣土问题。2020年9月接举报，答复人的派出机构经济开发区分局第一时间派工作人员会同傅家镇政府分管副镇长国栋、苏某村书记谭红梅到现场进行了核实。确认举报的违法占地行为系承包人徐某为解决承包地的低洼水涝问题而进行的填土整理。因填土中含有少量碎石等杂物，分局工作人员联合傅家镇政府要求承包人徐某立即整改。2021年9月，当事人整改后，淄博经开区分局会同傅家镇政府进行了现场验收。对于其中不达标的部分，由傅家镇政府进行了进一步整改。2021年10月，回填的部分具备了种植条件，当事人种植了小麦。2022年11月，经济开发区自然资源和规划分局经组织傅家镇人民政府、区南部新城农业农村部对该处约20亩耕地进行现场勘验，勘验人员一致认为该宗土地符合耕地种植条件。2022年12月29日对村委委员王某某、现承包人贾某进行了询问并制作笔录。询问证实原承包户徐某未经许可进行低洼地改造，拉土填埋。被举报后村里与徐某终止了合同，新的承包人从2021年7月开始种植至今。

依据《自然资源违法行为立案查处工作规程》4.3.1违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的不予行政处罚，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可不予处罚。

2023年2月5日，经济开发区分局作出不予处罚的答复意见。依据《土地管理法》第十一条，苏某村民委员会对该违法行为制止和报告履职尽责不力，发现问题后及时纠正与原承包户解除合同，经开区分局建议傅家镇人民政府对其进行批评教育并要求其加强集体土地监管。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”《山东省国土资源行政处罚裁量基准》第二条“占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，情节轻微，责令限期改正或者治理”之规定，行政机关实施行政执法行为，应当坚持处罚与教育相结合、坚持处罚行为与违法行为的情节以及社会危害程度相适应，案涉土地虽存在徐某的非法填土行为，但鉴于其行为属情节轻微并在责令整改后纠错行为积极，对案涉土地进行了及时治理，使案涉土地恢复了种植条件，所以答辩人根据其情节并参照相关法律规定向原告作出了不予立案查处的答复。如行政机关不遵循比例原则，机械执法，不加区分的一罚了之，则不利于发挥行政处罚教育的功能，也不利于实现行政管理的真正目的，故答复人的行为事实清楚、适用法律正确，不存在违法情形。

二、申请人反映的问题答复人已经履行了法定职责，立案查处申请不符合条件

申请人反映的地块已于2021年9月恢复了种植条件。申请人在提交《立案查处申请书》时案涉土地上不存在违法行为。提交的《立案查处申请书》的内容并不符合立案查处条件，故答复人向其作出不具备立案查处条件的答复符合相关法律规定。因相关当事人在低洼处回填的土壤中含有少量碎石等杂物，在一定程度上对回填涉及耕地的种植条件的确造成了影响，但鉴于当事人的违法行为轻微并及时改正，没有造成种植条件的破坏，故淄博经开区分局依据《中华人民共和国行政处罚法》未予立案进行处罚。

经开分局会同市局、傅家镇政府、苏某村村委工作人员到现场实地查看，并实地随机选点深挖10余处，均未见所反映的渣土存在。对该案依据《自然资源违法行为立案查处工作规程》2.3做出不予以立案的决定，答复正确。

申请人提出苏某村委、新承租人参与验收不认可系造假问题。苏某村作为本集体土地的经营管理主体，新承租人依法应当参与验收意见。《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。苏某村委会参与集体土地管理等活动符合相关法律规定。

申请人对耕地填土改造需要相关政府审批问题未查询到法律法规依据，答复人已经履行了相关法定职责。申请人提出破坏种植条件的验收意见事实不清程序违法问题。目前关于破坏种植条件的认定未查阅到法律、法规可遵循。答复人在执法过程中依据正常判断结合自然资源法律法规做出结论符合依法行政的基本原则。但因申请人就此问题不间断信访、诉讼，为进一步给申请人解释说明，被申请人参照《山东省土地整治工程建设标准》组织了相关单位进行认定。申请人提出（2021）鲁0306民初1205号民事判决书苏某村未履行问题，申请人应当向周村法院申请执行。法院现场勘验认定“苏某某承包的土地上种植了玉米，但覆盖过渣土的地方生长的玉米稀疏，长势较差”不属于违反自然资源管理法律法规的情形，不能做为自然资源立案查处的依据。

申请人提出（2022）鲁0303行初146号查明事实，“2020年冬，苏某某等人发现苏某村委会违法收购建筑渣土，随意倾倒在“三片洼地”地块西侧约二十余亩耕地上，造成耕地永久性破坏”是对申请人反映问题的描述，与其后段描述“后经现场勘验，苏某某承包的土地上种植了玉米，但覆盖过渣土的地方玉米稀疏，长势较差”。同样不属于违反自然资源管理法律法规的情形，不能做为自然资源立案查处的依据。

申请人提出《土地管理法》第三十七条、第七十五条等都未达到“破坏种植条件”程度。同样不属于违反自然资源管理法律法规的情形，不能做为自然资源立案查处的依据。

2022年12月29日对村委委员王某某、现承包人贾某进行了询问并制作笔录。询问证实原承包户徐某未经许可进行低洼地改造，拉土填埋。举报后村里与徐某终止了合同，新的承包人从2021年7月开始种植至今。依据《土地管理法》第十一条，苏某村民委员会对该违法行为制止和报告履职尽责不力，发现问题后及时纠正与原承包户解除合同，经开区分局建议傅家镇人民政府对其进行批评教育并要求其加强集体土地监管。2023年2月3日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局经进一步调查认为，原承包户徐某未经许可进行低洼地填土改造，在自然资源部门制止后能及时纠正违法行为，消除违法状态，违法行为轻微，该地块经相关部门验收符合耕地种植条件，故做出了不予处罚的决定。

综上所述，申请人提出的行政复议请求无事实及法律法规依据，恳请复议机关依法予以驳回复议申请。

经审理查明：2021年11月26日，申请人向淄博市自然资源和规划局经济开发区分局提交《立案查处申请书》，申请：1、立案查处苏某村村民委员会违法破坏土地行为；2、依法责令清理耕地的建筑渣土，恢复土地原貌；3、没收非法所得，依法对涉嫌违法破坏土地行为的相关责任人，依法移送司法机关。2021年12月27日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局作出《关于傅家镇苏某村苏某某等申请立案查处破坏耕地情况调查处理答复》，告知申请人前期已责令整改，该土地已整改恢复耕种条件并种植小麦，不具备立案查处条件。申请人对此不服，向淄博市人民政府申请复议。2022年3月9日，淄博市人民政府作出《行政复议决定书》（淄政复[2022]9号），撤销了上述答复书，责令被申请人重新作出答复。2022年5月5日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局重新作出《关于傅家镇苏某村苏某某等申请立案查处破坏耕地情况调查处理答复》，告知申请人根据调查和现场情况，该土地已恢复耕种条件种植小麦，不具备立案查处条件。申请人对此不服，向淄博市张店区人民法院提起行政诉讼。2022年12月5日，淄博市张店区人民法院作出《行政判决书》（[2022]鲁0303行初146号），撤销了上述答复，责令被申请人重新作出答复。2023年2月5日，被申请人作出《对苏某某<立案查处申请书>答复意见》，告知申请人“经济开发区自然资源和规划分局曾经组织苏某村、傅家镇人民政府、区南部新城农业农村部对位于淄博经济开发区傅家镇苏某村村西约20亩耕地进行现场勘验，勘验人员一致认为该宗土地符合耕地种植条件。原承包户徐某未经许可进行低洼地填土改造，在自然资源部门制止后能及时停止违法并积极改正，未查询到有经济收入情况，违法行为轻微，该地块经相关部门验收符合耕地种植条件，可以不予追究。苏某村村民委员会对该违法行为制止和报告履职尽责不力，发现问题后及时纠正与原承包户解除合同，经开区分局建议傅家镇人民政府对其进行批评教育并要求加强集体土地监管。对该案依据《自然资源违法行为查处工作规程》2.3作出不予以立案的决定。”

另查明，2022年11月11日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局出具了《耕地验收意见》，认定经过现场勘验核查，涉案地块符合耕地种植条件。

上述事实有下列证据证明：

一、申请人《立案查处申请书》；

二、淄博市自然资源和规划局经济开发区分局2021年12月27日《关于傅家镇苏某村苏某某等申请立案查处破坏耕地情况调查处理答复》；

三、《行政复议决定书》（淄政复[2022]9号）；

四、淄博市自然资源和规划局经济开发区分局2022年5月5日《关于傅家镇苏某村苏某某等申请立案查处破坏耕地情况调查处理答复》；

五、淄博市张店区人民法院《行政判决书》（[2022]鲁0303行初146号）；

六、被申请人2023年2月5日《对苏某某<立案查处申请书>答复意见》；

七、淄博市自然资源和规划局经济开发区分局2022年11月11日《耕地验收意见》。

本机关认为：

《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第七十五条规定：“ 违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”自然资源部《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》（自然资发〔2022〕165号）第3.2.4.7条第二款规定：“涉及耕地破坏程度认定或者鉴定的，由市（地）级或省级自然资源主管部门组织实施，根据实际情况出具认定意见；也可委托具有法定资质的机构出具鉴定意见；没有具有法定资质的机构的，可以委托其他具备条件的机构出具鉴定意见。”本案中，申请人申请立案查处违法破坏耕地行为，被申请人收到申请后，以经过勘验涉案地块经相关部门验收符合耕地种植条件为由不予立案，但根据被申请人提供的《耕地验收意见》，该意见的作出机关为淄博市自然资源和规划局经济开发区分局，不符合上述规定，主体不适格，我机关对该意见不予采纳。因此，被申请人据此作出的《对苏某某<立案查处申请书>答复意见》存在事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，本机关决定：

撤销被申请人作出的《对苏某某<立案查处申请书>答复意见》，责令被申请人在60日内重新作出答复。

申请人如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

二〇二三年四月二十八日