淄博市人民政府

行政复议决定书

淄政复〔2023〕306号

申请人苏某某。

被申请人淄博市自然资源和规划局。

申请人对淄博市自然资源和规划局经济开发区分局于2023年6月27日作出的《告知书》不服，于2023年7月9日向本机关邮寄行政复议申请，本机关于2023年7月15日收到。2023年７月19日，本机关依法予以受理，因本案情况复杂，本机关于2023年9月11日决定延期至2023年１０月17日前作出行政复议决定，现已审理终结。

申请人请求：确认被申请人淄博市自然资源和规划局，以委托山东XXX信息科技有限公司出具《耕地破坏鉴定报告》结论作为依据，并以《自然资源违法行为查处工作规程》2、3,《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》4、3、1，作出的《告知书》偷换概念，滥用职权，以规代法，掩盖包庇苏孔村村民委员会违法破坏耕地的行为，行政行为违法。

申请人称：1、被申请人单方委托山东XXX信息科技有限公司进行鉴定，未取得申请人及其它承包户认可，作出的《耕地破坏鉴定报告》为被申请人的意思表示，申请人及其它承包户对《耕地破坏鉴定报告》合法性，公正性不予认可。2、被申请人委托山东XXX信息科技有限公司对堆放渣土的区域进行鉴定，在鉴定过程中，未通知申请人及其它承包户到现场，程序违法。3、山东XXX信息科技有限公司作出《耕地破坏鉴定报告》未对该片耕地堆放的是什么土及堆放高度、方量，没有作出结论，(2021)鲁0306民初1205号判决书，确认为渣土)。4、对堆放渣土面积0.7449公顷不予认可，(2022)鲁0303行初146号行政判决书已对堆放的面积作出认定约为20余产亩。5、山东XXX信息科技有限公司对该片土地堆放是什么土，高度及方量未作出结论，那么所作出的《耕地破坏鉴定报告》不具有合法性，作出的《告知书》存在避重就轻，弄虚作假行为。6、《告知书》认定该片块0.7449公顷存在一般性破坏，但未改变耕地性质仍具备耕种条件的耕地的说词，申请人不予认可。耕作层深埋80 公分渣土下方，已破坏耕作层，堆放渣土的区域比未堆放渣土区域高80公分，已无法进行浇地灌溉。7、被申请人依据《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》4、3、1作出不予追究责任及《自然资源违法行为查处工作规程》2、3作出不予立案的决定。属于以规代法，《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》属于试行期间，并未取得立法、它只是法规，因此上述2份《工作规程》不能作为不予追究责任和不予立案的理由和依据。它只是作为自然资源主管部门查处土地违法案件指导性行业内部指导性文件，目地以上述2份《工作规程》为指导在执法过程中程序合法程序正当，规范性执法。8、被申请人引用《自然资源违法行为立案查处作规程(试行)》《自然资源违法行为查处工作规程》《耕地破坏鉴定报告》作出不予追究责任及不予立案的决定。引用上述2份《工作规程》而弃用《土地管理法》《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》最大的讽刺和不尊重。属于滥用职权，消极不作为。

       申请人认为：山东XXX信息科技有限公司作出的《耕地破坏鉴定报告》作出程序和鉴定报告内容均存在错误；被申请人适用《自然资源违法行为查处工作规程》作出《告知书》是以规代法，属于适用法律错误。

　　被申请人答复称：1、《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》系自然资源部为规范自然资源违法行为立案查处工作，明确立案查处工作程序，提高执法查处水平，提升执法查处效能，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等法律法规，制定的规程，性质属于部门规章，《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》条文并不与宪法、法律、行政法规相冲突，答复人引用《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》中的条文作出不予立案的决定于法有据。2、答复人根据淄博市人民政府于2023年4月28日作出的《行政复议意见书》(淄政复[2023]78号)中的意见，依据《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》第3.2.4.7条的规定:涉及耕地破坏程度认定或者鉴定的，由市(地)级或省级自然资源主管部门组织实施，根据实际情况出具认定意见;也可委托具有法定资质的机构出具鉴定意见;没有具有法定资质的机构的，可以委托其他具备条件的机构出具鉴定意见。委托具有相应资质的山东XXX信息科技有限公司对案涉耕地判定是否存在破坏行为、鉴定耕地破坏程度，山东XXX信息科技有限公司于2023年6月16日作出《耕地破坏鉴定报告》，认定该地块0.7449公顷耕地存在一般性破坏，但未改变耕地性质，仍为具备耕种条件的耕地。参考该鉴定结论，答复人依据《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》第2.3条规定作出不予立案的决定依据充足、程序完备。3、答复人委托山东XXX信息科技有限公司对相关事项进行鉴定后，答复人无权干预山东XXX信息科技有限公司的鉴定程序、方式及行为，以保证鉴定结论的公正性，后经答复人向山东XXX信息科技有限公司了解，山东XXX信息科技有限公司陈述其在鉴定过程中，确认案涉耕地现经多次流转，已由苏孔村村委会流转至承包人贾某手中,山东XXX信息科技有限公司在鉴定时已经通知苏孔村村委会，并由苏孔村村委会通知了当前的承包人贾某到场，符合鉴定机构鉴定的规则。综上，请求维持答复人对苏某某提起的《立案查处申请书》中所列事项不予立案的决定这一行政行为。

被申请人认为：被申请人作出的不予立案决定适用法律正确，程序合法。

经审理查明：申请人苏某某系淄博经济开发区傅家镇苏孔村村民，其于2014年9月25日取得淄博市周村区人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》,其中包括“三片洼地”地块1.35亩耕地。后苏某某等承包户自愿将其位于该“三片洼地”地块的承包地一宗（约60亩，其中苏某某1.35亩）统一流转至苏孔村委会，并委托苏孔村委会集中对外出租经营。2019年7月10日，苏孔村委与南某某签订《土地租赁合同》，合同约定，苏孔村委与有关土地承包户自愿协商，由承包户委托村委集中有关地片土地60亩对外进行出租,用于粮食生产及农业经营方面的种植。合同签订后，由于南某某承租后没有实际经营，2020年1月27日苏孔村委与徐某签订《补充协议》，由徐某按照原合同要求继续租种上述土地。

徐某承租该宗土地后,在承包土地上堆放渣土。2020年９月４日，淄博市自然资源和规划局作出淄自然规划执土停字〔3072〕号《责令停止违法行为通知书》并向违法行为人徐某直接送达，主要内容是：你（单位）未经依法批准，擅自于2020年６月５日动工占用苏孔村土地约4000平方米，建设堆放占压土地的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三.二条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第68条的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为。

2021年４月25日，申请人苏某某以山东省淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会为被告，向淄博市周村区人民法院提起民事诉讼。淄博市周村区人民法院于2021年7月21日作出（2021）鲁0306民初1205号民事判决书，审理认定苏某某于2014年9月25日，依法取得淄博市周村区人民政府颁发《农村土地承包经营权证》,该宗土地位于苏孔村，面积为1.35亩，属于耕地。2019年7月10日、苏孔村委、南某某签订《土地租赁合同》，合同约定，苏孔村委与有关土地承包户自愿协商，由承包户委托村委集中有关地片土地 60亩对外进行出租,用于粮食生产及农业经营方面的种植，租赁期限10年(2019年7月15日至2029年7月15日)，土地租赁费标准按每年每亩900.00元计算，以后按每五年递增5%。合同签订后，由于南某某承租后没有实际经营，苏孔村委法定代表人谭某某、南某某与徐某三方签订协议，约定苏孔村委与南某某签订的《土地租赁合同》由徐某承继，南某某退出，2020年1月27日苏孔村委与徐某签订《补充协议》，就出租土地实际面积、位置、租金数额和交付时间等重新进行了约定。涉案土地在《补充协议》约定范围内。徐某承租该宗土地后,在苏某某承包的土地范围内，距离北边水沟向南30米处开始堆放渣土,堆放渣土区域范围:距离北边水沟30米开始向南丈量南北长约170米，东西宽约4米,深约80公分。因徐某未及时平整渣土，被山东省生态环境保护部门督促，2021年4月17日在《淄博日报》第四版《第二轮省级生态环境保护督察转办件边督边改情况(第二批19件)》序号第12处理和整改情况已明确“目前堆放渣土已平整，下一步将逐步开展种植”。淄博市周村区人民法院认为，苏孔村委将涉案土地流转出租出去，但其仍负有恢复原状的义务。判决被告山东省淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会于2021年9月20日至9月30日期间，在原告苏某某承包的土地距离北边水沟30米开始向南丈量南北长约170米，东西宽约4米，深约80公分的区域范围内取出并运走渣土,同时填充适宜种植农作物的土壤。宣判后，双方未上诉，判决书发生法律效力。

2021年，苏孔村委会与贾某签订集体土地承包合同，由贾某承包苏孔村东至王某某，西至牧场菜园地，南至百沙沟，北至排涝沟的土地用于农作物种植，承包期限自2021年10月1日至2026年10月1日。

2021年11月26日，申请人向淄博市自然资源和规划局经济开发区分局提交《立案查处申请书》，申请:1、立案查处苏孔村村民委员会违法破坏土地行为;2、依法责令清理耕地的建筑渣土，恢复土地原貌;3、没收非法所得，依法对涉嫌违法破坏土地行为的相关责任人，依法移送司法机关。2021年12月27日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局作出《关于傅家镇苏孔村苏某某等申请立案查处破坏耕地情况调查处理答复》，告知申请人前期已责令整改，该土地已整改恢复耕种条件并种植小麦，不具备立案查处条件。申请人对此不服，向淄博市人民政府申请复议。2022年3月9日，淄博市人民政府作出《行政复议决定书》(淄政复[2022]9号)，撤销了上述答复书，责令被申请人重新作出答复。2022年5月5日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局重新作出《关于傅家镇苏孔村苏某某等申请立案查处破坏耕地情况调查处理答复》，告知申请人根据调查和现场情况，该土地已恢复耕种条件种植小麦，不具备案查处条件。申请人对此不服，向淄博市张店区人民法院提起行政诉讼。2022年12月5日，淄博市张店区人民法院作出《行政判决书》 ([2022]鲁0303 行初 146号)，撤销了上述答复，责令被申请人重新作出答复。2022年12月27日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局作出淄自然规划执土立字〔2022〕3307号《立案呈批表》，对徐某未经批准擅自于2020年10月份动工占用淄博市周村区南郊镇苏孔村土地共计8000平方米对天土的非法占用土地行为立案查处。2022年12月29日，被申请人询问王某某、贾某，各形成《询问笔录》一份。2023年２月２日，被申请人作出《违法案件处理决定呈批表》，主要违法事实及案件定性是淄博市周村区南郊镇苏孔村徐某未经依法批准，擅自于2020年10月份动工占用淄博市周村区南郊镇苏孔村土地共计约8000平方米堆填土的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，涉嫌非法占用土地。处理意见是经现场核实，当事人反映的地块已经种上小麦，具备耕种条件，建议不再立案。2023年2月5日，被申请人作出《对苏某某<立案查处申请书>答复意见》。申请人对该答复意见不服，向淄博市人民政府申请复议。2023年4月28日，淄博市人民政府作出《行政复议决定书》(淄政复[2023]78号)，撤销了上述答复书，责令被申请人重新作出答复。2023年５月，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局委托山东XXX信息科技有限公司对涉案耕地进行鉴定。2023年６月，山东XXX信息科技有限公司作出《耕地破坏鉴定报告》。鉴定结论是，认定淄博经济开发区傅家镇苏孔村Ｙ009乡道以西、开河村进村路以南地块0.7449公顷耕地存在一般性破坏，但未改变耕地性质，仍为具备耕种条件的耕地。2023年６月27日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局向苏某某作出《告知书》，主要内容是：“淄博市人民政府[2023]鲁78号行政复议决定书认为，淄博经开区分局对耕地破坏程度的认定主体不适格，责令重新做出答复。淄博市自然资源和规划局要求经开区分局对2023年2月5日作出的答复按要求依法进行重新调查处理。依据[2023]鲁78号《行政复议决定书》《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》3.2.4.7认定意见、鉴定意见:涉及耕地破坏程度认定或者鉴定的，由市(地)级或省级自然资源主管部门组织实施，根据实际情况出具认定意见;也可委托具有法定资质的机构出具鉴定意见;没有具有法定资质的机构的，可以委托其他具备条件的机构出具鉴定意见。经开区自然资源和规划分局5月18日委托山东XXX信息科技有限公司依法签定，出具《耕地破坏鉴定报告》6月16日出具签定结论:经现场勘查，鉴定范围内0.9476公顷现状全部耕种冬小麦，未改变耕地性质。历年国土变更调查均显示该地块水浇地0.7449公顷，非耕地0.2207公顷，土地利用结构未改变。经采样分析评价，鉴定区域与周边地块对比，存在土壤容重上升、砾石侵入、田面平整度变差、有效土层厚度和耕作层厚度降低、土壤养分含量低等问题。综上所述，认定该地块0.7449公顷耕地存在一般性破坏，但未改变耕地性质，仍为具备耕种条件的耕地。2022年11月，经济开发区自然资源和规划分局组织苏孔村、傅家镇人民政府、区南部新城农业农村部对位于淄博经济开发区傅家镇苏孔村(原南郊镇苏孔村)村西约20亩耕地进行现场勘验。勘验人员一致认为该宗土地符合耕地种植条件。2022年12月27日起分局再次对现场核实，多次联系原承包户徐某未果。29日对村委委员王某某、现承包人贾某进行了询问并制作笔录。询问证实原承包户徐某未经许可进行低洼地改造，拉土填埋。你举报后村里与徐某终止了合同，新的承包人从2021年7月开始种植至今。2023年2月3日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局经进一步调查认为，原承包户徐某未经许可进行低洼地填土改造，未查询到经济收入，在自然资源部门制止后能及时停止违法并积极改正。违法行为轻微。2023年5月18日委托山东XXX信息科技有限公司依法签定，出具《耕地破坏鉴定报告》6月16日做出签定结论，认定该地块0.7449公顷耕地存在一般性破坏，但未改变耕地性质，仍为具备耕种条件的耕地。2023年5月19日经开区分局重新调查认定，该地块未改变耕地性质，仍为具备耕种条件的耕地，符合耕地种植条件，依据《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》4.3.1，不予追究责任。依据《土地管理法》第十一条，苏孔村民委员会对该违法行为制止和报告履职尽责不力，发现问题后及时纠正与原承包户解除合同，经开区分局建议傅家镇人民政府对其进行批评教育并要求其加强集体土地监管。综上，对该案依据《自然资源违法行为查处工作规程》2.3做出不予以立案的决定。”申请人对该答复不服，向本机关申请行政复议。

本案审理过程中，本机关于2023年10月12日对涉案土地进行了现场勘验，申请人苏某某投诉举报土地现由贾某承包，承包土地上种植玉米。玉米已经成熟，但受大风影响，部分玉米倒伏，玉米还未收割。沿开河村进村路向南进入该地块，约30米处可见地面向南地势略抬高。

上述事实有下列证据证明:

　　1.淄博市周村区人民法院《民事判决书》（2021）鲁0306民初1205号；

2.淄自然规划执土停字〔3072〕号《责令停止违法行为通知书》；

3.淄自然规划执土立字〔2022〕3307号《立案呈批表》；

4.《违法案件处理决定呈批表》；

5.申请人苏某某《立案查处申请书》;

6.淄博市自然资源和规划局经济开发区分局2021年12月27日《关于傅家镇苏孔村苏某某等申请立案查处破坏耕地情况调查处理答复》;

7.《行政复议决定书》(淄政复[2022]9号);

8.淄博市自然资源和规划局经济开发区分局2022年5月5日《关于傅家镇苏孔村苏某某等申请立案查处破坏耕地情况调查处理答复》;

9.淄博市张店区人民法院《行政判决书》(2022）鲁0303 行初 146号;

10.淄博市自然资源和规划局经济开发区分局2023年2月5日《对苏某某<立案查处申请书>答复意见》;

11.《行政复议决定书》(淄政复[2023]78号);

12.淄博市自然资源和规划局经济开发区分局2023年6月27日《告知书》；

13.现场勘察笔录、照片、录像。

本机关认为:

《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案被申请人淄博市自然资源和规划局作为市级自然资源主管部门，具有对本案申请人提交的破坏土地违法行为查处申请进行调查处理的法定职责。淄博市自然资源和规划局经济开发区分局作为淄博市自然资源和规划局的派出机构，其进行的调查处理行为以及作出涉案告知书应当视为淄博市自然资源和规划局作出的具体行政行为，相应行政责任也应当由淄博市自然资源和规划局承担。淄博市自然资源和规划局作为本案被申请人，符合法律规定，主体适格。

本案争议的焦点问题是淄博市自然资源和规划局经济开发区分局于2023年６月27日作出的《告知书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。本案中，申请人提交《立案查处申请书》，举报苏孔村村委会收购倾倒建筑渣土，破坏耕地，要求立案查处违法破坏土地行为。被申请人经调查询问、鉴定等程序，于2023年６月27日作出涉案《告知书》。该《告知书》中被申请人认定违法行为人徐某进行了“低洼地填土改造”，但是“违法行为轻微”，进而作出“不予追究责任”、“做出不予立案的决定”等的认定。但是被申请人并未明确违法行为人徐某存在的具体违法事实、违法的理由依据、违反的土地管理法律法规条款等基本事项。被申请人作出涉案《告知书》，认定事实不清。

此外，《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》2.3规定：“立案条件　符合下列条件的，自然资源主管部门应当予以立案：（1）有明确的行为人；（2）有违反自然资源法律法规的事实；（3）依照自然资源法律法规应当追究法律责任；（4）属于本级本部门管辖；（5）违法行为没有超过追诉时效。”该规程4.3.1规定：“不予处罚　违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，自然资源主管部门应当对当事人进行教育。”上述两条系对查处自然资源违法行为是否符合立案条件和作出不予处罚决定适用情形分别作出的规定，属于自然资源主管部门对自然资源违法行为查处过程中的不同处理程序和方式。被申请人在涉案《告知书》中既适用4.3.1不予处罚，又依据2.3决定不予立案，作出认定前后矛盾，内容明显不当。

综上，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局于2023年6月27日作出的《告知书》认定事实不清、内容不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，本机关决定：

撤销被申请人派出机构淄博市自然资源和规划局经济开发区分局于2023年6月27日作出的《告知书》，责令被申请人及其派出机构淄博市自然资源和规划局经济开发区分局在收到本决定书之日起60日内对申请人2021年11月26日《立案查处申请书》重新进行调查处理并作出书面答复。

申请人如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

　　　　　　　　　　　　　二〇二三年十月十六日