淄博市人民政府

行政复议决定书

                            淄政复〔2023〕443号

申请人邹某  

被申请人淄博市公安局高新区分局四宝山派出所

第三人李某某

申请人对被申请人作出的淄高公（四）行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》不服，于2023年9月21日向本机关申请行政复议。本机关于2023年9月26日受理，现已审理终结。

申请人请求：请求依法撤销被申请人作出的淄高公（四）行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》，并请求责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。                                                                                                                                                                                                                          

申请人称：一、基本事实。1998年3月份，山东省淄博某某厂向淄博市教育委员会申请成立了淄博某某学校,被颁发1998年3月30日教社证字*****号《中华人民共和国社会力量办学许可证》。淄博某某学校被批准成立后，申请人持有关手续到张店区公安局登记备案并到张店某某厂刻制了淄博某某学校行政印章和财务专用章。之后，申请人没有再向淄博市教育局、市民政局提出过任何变更申请。

2012年6月12日，李某某、牛某某、周某某等人通过伪造“淄博某某学校”印章并提交加盖此伪造印章虚假证明文件到淄博市教育局、淄博市民政局违法变更了淄博某某学校举办者、校长等内容，并从即日起至今牛某、牛某某等人开始长期占有、使用、管理淄博某某学校土地和房产并对外出租从中收益3000多万元，其诈骗违法犯罪行为一直处于延续状态，至今没有结束，已经对山东省淄博某某厂创办的淄博某某学校造成了重大损失。

二、被申请人作出的淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》,适用法律错误，应依法予以撤销。

第一、被申请人作出的淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》认定事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销。

被申请人作出的淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》载明:“因邹某控告李某某伪造印章案一案具有违法行为已过追究时效的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，现决定终止调查。”被申请人依据该《规定》第二百五十九条第一条“没有违法事实的”，而第二条是“违法行为已过追究时效的”与被申请人作出的《终止案件调查决定书》依据第二百五十九条第一条的规定相互矛盾，因该《规定》第一条与第二条规定所适用法律不同，处理结果不同，案性不同，追究行为人的处罚决定也不同，既然伪造印章一案具有违法行为与没有违法事实是两个不同的法律关系，被申请人作出的《终止案件调查决定书》认定事实不清,适用法律错误，由于案件定性错误，有违社会公平正义，侵犯了申请人的合法权益。

第二、被申请人作出案件终止调查决定属于对申请人权利义务产生不利影响的具体行政行为，申请人有提起行政复议、行政诉讼的权利。

根据《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，被申请人具有对其辖区内受理的报案、控告进行调查并作出处理的职责。公安机关在做出终止调查决定的同时，要依法告知当事人行政复议、行政诉讼的权利、途径和期限，被申请人客观上侵犯了申请人的行政复议、行政诉讼权利，甚至将会延误复议应诉期限。

被申请人作出的《终止案件调查决定书》存在程序违法、怠于履行或拖延履行法定职责、适用法律法规不当等情形，本案中，被申请人于2012年8月份已经受理了申请人的报案，其办理本案的期限应到2012 年10月份，但其于2023 年7月24日作出《终止案件调查决定书》已过十一年并已超过法定办案期限，故其行政程序违法。

三、申请人报案与被申请人作出的《受案回执》存在时间上差异，一直未调查处理，不受时间限制。

申请人在 2012年8月份到被申请人处报案，截至到2023 年6月24日期间被申请人没有作出《受案回执》、立案通知书或不予立案通知书，不应受追诉期限的限制，已经构成未履行法定职责，行政不作为。

申请人从 2012 年8月开始报案到2023年6月24日期间，申请人在追诉期限内向被申请人提出控告，没有收到被申请人任何书面法律文书，对于未履行法定职责已经拖延履行职责，未按照法律规定应当立案而不予立案的案件“不受追诉期限的限制”。伪造印章未立案侦查，其犯罪行为一直处于继续状态未中断，始终处于违法犯罪行为状态。2012年 8月份，申请人到被申请人处报案后做了笔录，经过长时间调查后移交到淄博高新区公安分局治安大队、刑警大队处理，后对周某某等人进行了调查核实并作笔录，周某某不承认由其伪造印章，也没有使用过伪造的印章，甚至都没有见过伪造的“淄博某某学校”印章。在长达十年多时间内，申请人报案时周某某还活着，直到2022年初去世。而在被申请人的调查中，李某某承认从周某某手中拿到伪造的淄博某某学校印章时间并不是伪造印章的实际时间，李某某也不承认是他伪造的，在时间上存在差异。到底是谁伪造的?何时伪造?在何处刻制印章没有查清楚。

2022年8月1日，山东省公安厅厅长接见日，对申请人提出的诉求作出由淄博市公安局督察督办的转办函，并由省公安厅刑警总队负责监督。之后，被申请人才开始对违法犯罪行为人进行调查取证，经过半年多的调查侦查，在2023年6月25日才出具了《受案回执》，并在7月24日作出了淄高公(四)不立字[2023]32 号《不予立案通知书》。据此，被申请人作出的《终止案件调查决定书》，程序违法，适用法律错误。

四、被申请人是按照行政处罚追诉期限“两年”，还是刑法追诉期限“五年”作出《终止案件调查决定书》，没有查清事实，适用法律错误。

申请人在2012年8月报案，被申请人应当受理而不受理的，伪造印章的行为可以认定为其他违法行为计算时效时间，公安机关作出治安处罚的最长时间为二年,《刑法》法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年。否则，对于该法条的制定就失去存在的意义。因此，不管行政处罚还是刑事违法，公安机关必须履行依法、依规作出处理意见。况且，行为人伪造印章、伪造证明文件的行为，给山东省淄博某某厂创办的淄博某某学校造成了巨大的经济损失和负面影响，造成了社会危害，应该属于刑事案件立案侦查范围，不应该作出治安处罚处理。

申请人认为：被申请人作出的淄高公（四）行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》认定事实不清，适用法律错误，办案程序违法，应依法予以撤销，并重新作出处理。

被申请人答复称：一、案件经过及答复人作出处理的情况

2023年6月25日申请人控告李某某伪造淄博某某学校印章一案，淄博市公安局高新区分局启动刑事案件办理程序受理案件并调查核实:因没有犯罪事实，根据《刑事诉讼法》第 112条之规定于2023年7月24日出具《不予立案通知书》(淄高公(四)不立字[2023]32号)。

答复人于 2023年7月24日转行政程序受理为行政案件。2023年7月24日，答复人经审批作出淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》，因邹某控告李某某伪造印章案具有违法行为已过追究时效的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，现决定终止调查。

二、答复人作出处理履行的法定程序

2023年6月25日，申请人控告李某某伪造淄博某某学校印章一案，淄博市公安局高新区分局启动办理刑事案件程序受理案件。2023年6月25日，淄博市公安局高新区分局向邹某进行询问，并制作询问笔录。2023年6月27日、7月19日，淄博市公安局高新区分局向刘某某进行询问，并制作询问笔录。2023年6月25日，淄博市公安局高新区分局向牛某某进行询问，并制作询问笔录。2023年6月30日，淄博市公安局高新区分局向李某某进行询问，并制作询问笔录。2023 年6月26日、7月17日，淄博市公安局高新区分局向赵某某进行询问，并制作询问笔录。2023年6月29日，淄博市公安局高新区分局向唐某某进行询问，并制作询问笔录。2023年6月28日，淄博市公安局高新区分局向郭某某进行询问，并制作询问笔录。2023年6月29日，淄博市公安局高新区分局向宋某某进行询问，并制作询问笔录。2023年6月28日，淄博市公安局高新区分局向李某进行询问，并制作询问笔录。2023年6月27日，淄博市公安局高新区分局向崔某某进行询问，并制作询问笔录。2023年6月27日，淄博市公安局高新区分局向牛某某进行询问，并制作询问笔录。2023年6月26日、29日、30日，淄博市公安局高新区分局接受邹某提供的证据。2023年6月26日，淄博市公安局高新区分局接受赵某某提供的证据。2023年7月24日，因上述刑事案件没有犯罪事实不予立案，答复人以行政案件受理。2023 年7月24日，答复人经审批作出淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》，并向邹某、李某某分别送达。

三、作出行政处罚的法律、法规依据

1.答复人作出终止案件调查决定的管辖依据:《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条:“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”

2.答复人作出终止案件调查决定的程序依据:《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条:刑事案件转为行政案件办理的，刑事案件办理过程中收集的证据材料，可以作为行政案件的证据使用。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条:违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。

前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算;违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条:“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查:

(一)没有违法事实的;

(二)违法行为已过追究时效的;

(三)违法嫌疑人死亡的;

(四)其他需要终止调查的情形。

终止调查时，违法嫌疑人已被采取行政强制措施的，应当立即解除。”

四、针对申请人提出的复议请求作如下答复:

1.关于本案是否属于行政复议受案范围的问题

申请人于 2023 年6月 24日控告李某某伪造淄博某某学校印章，并用该枚印章用于伪造《关于变更举办者和校长的申请》《淄博市民办教育机构申请变更审批表》、淄博某某学校淄商培 (2012)2号《关于任命李某某为淄博某某学校校长的通知》、会议纪要4份文件。

该4份文件的内容涉及举办者及校长的变更，而申请人既不是举办者又非校长，即申请人并非该印章的使用对象，其指控的伪造公章行为即使成立，侵害的也是治安管理秩序或者淄博某某学校、举办者或校长的相关权益，与申请人个人权益没有关联。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，申请人所控告事项不属于行政复议的受案范围。

2.关于申请人认为答复人作出的淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》适用法律错误的问题

申请人于2023年6月24日控告李某某伪造印章，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定违法行为已过追究时效，不再处罚。答复人依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定作出淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》，适用法律正确，程序合法。

3.关于淄博市公安局高新区分局作出的《受案回执》及《不予立案通知书》是否合法的问题

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十九条规定控告人对不予立案决定不服的，可以在收到不予立案通知书后七日以内向作出决定的公安机关申请复议;控告人对不予立案的复议决定不服的，可以在收到复议决定书后七日以内向上一级公安机关申请复核。申请人已通过上述程序提出复议及复核，且淄博市公安局高新区分局已于2023年8月22日出具《刑事复议决定书》(淄高公刑复字[2023]9号)维持不予立案决定，现该案处于复核程序阶段。

因此申请人认为淄博市公安局高新区分局启动刑事程序作出的《受案回执》及《不予立案通知书》违法实质是对公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为提起的行政复议，且其已通过合法途径救济，不属于行政复议的受案范围。

综上所述，申请人的复议请求无事实和法律依据，请求予以维持答复人作出的淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》。

被申请人认为：被申请人作出的淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》程序合法，适用法律正确，应当维持。

第三人称：一、被申请人作出的淄高公(四)行终止决字(2023)12号《终止案件调查决定书》，适用法律错误，应该支持申请人提出的复议请求。

第一、被申请人作出的淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》与淄高公(四)不立字[2023]32号《不予立案通知书》相互矛盾，所适用的法律不一致。

既然被申请人依据《刑事诉讼法》的规定进行调查、侦查案件，就应该依据《刑法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等刑事案件的规定依法办理刑事案件作出处理。被申请人作出的淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》涉嫌程序违法，适用法律错误，应该维持申请人的行政复议请求。

第二、被申请人作出的淄高公(四)不立字[2023]32 号《不予立案通知书》是按照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十二条的规定办理刑事案件，应按照《刑法》的规定的追诉时效期限追究违法行为人的法律责任。

申请人在有效追诉期限内提出报案、控告行为人伪造印章、伪造证明文件等犯罪行为，被申请人没有继续调查处理，擅自搁浅达10 年之久，应该属于被申请人拖延履行法定职责，且认定事实不清，对于刑事案件还是治安案件定性问题没有搞清楚，没有按照刑事案件办理，被申请人擅自作出的《终止案件调查决定书》和《不予立案通知书》没有法律依据。

二、被申请人作出的《终止案件调查决定书》，没有告知申请人、第三人提起行政复议、行政诉讼的权利、途径和期限，办案程序违法。

三、案外人牛某某未向淄博某某学校投入资金却通过伪造证明文件和加盖伪造的印章，雇佣社会闲杂人员抢夺、抢占淄博某某学校举办者山东省淄博某某厂的合法财产。

2012年4月份，案外人牛某某等人为抢占淄博某某学校财产，伪造了2012年6月12日《淄博市民办教育机构申请变更审批表》、2010年8月10日《会议纪要》、2012年2月15日《淄博某某学校文件》[淄商培(2012)2号]、2012年6月12日《关于变更举办者和校长的申请》等文件到第三人办公室，第三人拿出印章在上述证明文件中加盖上了其后被认定为伪造的“淄博某某学校”公章，之后，牛某某等人到淄博市教育局对淄博某某学校举办者、校长等信息进行了违法变更，第三人并不存在伪造其证明文件的嫌疑。

2012年8月份，申请人向被申请人对伪造印章和伪造有关证明文件报案，被申请人及时找到第三人进行调查取证并做了笔录，之后，淄博高新区公安分局收缴了由周某某伪造的淄博某某学校印章，对周某某伪造印章的事实作了笔录材料。因此，所涉向淄博市教育局、淄博市民政局提交的证明文件并非第三人伪造。

综上所述，申请人向淄博市政府行政复议办公室提出行政复议申请，对伪造印章的事实进行了论述，第三人同意申请人提出的行政复议请求。

第三人认为：被申请人作出的淄高公(四)行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》适用法律错误，程序违法，应当撤销并责令被申请人在一定期限内重新作出处理意见。

经审理查明：2012年6月，第三人在2012年6月12日《淄博市民办教育机构申请变更审批表》、2010年8月10日《会议纪要》、2012年2月15日《淄博某某学校文件》[淄商培(2012)2号]、2012年6月12日《关于变更举办者和校长的申请》四份文件上加盖未经备案私自刻制的印章，用于变更淄博某某学校举办者、校长。2023年6月25日申请人报案，同日申请人以刑事案件受案。2023年6月25日，被申请人对申请人邹某进行询问并制作询问笔录。2023年6月27日、7月19日，被申请人对刘某某进行询问并制作询问笔录。2023年6月25日，被申请人对牛某某进行询问并制作询问笔录。2023年6月30日，被申请人对李某某进行询问并制作询问笔录。2023 年6月26日、7月17日，被申请人对赵某某进行询问并制作询问笔录。2023年6月29日，被申请人对唐某某进行询问并制作询问笔录。2023年6月28日，被申请人对郭某某进行询问并制作询问笔录。2023年6月29日，被申请人对宋某某进行询问并制作询问笔录。2023年6月28日，被申请人对李某进行询问并制作询问笔录。2023年6月27日，被申请人对崔某某进行询问并制作询问笔录。2023年6月27日，被申请人对牛某某进行询问并制作询问笔录。2023年7月24日，淄博市公安局高新区分局作出淄高公（四）不立字[2023]32号不予立案通知书，决定不予立案。2023年7月24日被申请人转行政案件程序受理。2023年7月24日被申请人作出淄高公（四）行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》，同日送达申请人，次日送达第三人。

以上事实有受案登记表、受案回执、不予立案通知书、询问笔录、终止案件调查决定书、接受证据清单及所列证据材料等证据予以证实。

本机关认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，治安管理处罚由违法行为地公安机关决定，本案被申请人依法具有负责辖区内治安管理工作的法定职权。

本案争议的焦点在于违法行为是否已过追究时效。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十四条规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现，其他违法行为在二年内没有被公安机关发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续、继续或者持续状态的，从行为终了之日起计算。被侵害人在违法行为追究时效内向公安机关控告，公安机关应当受理而不受理的，不受本条第一款追究时效的限制。”本案中，第三人在2012年6月向淄博市教育局提交的《淄博市民办教育机构申请变更审批表》、《会议纪要》、《淄博某某学校文件》[淄商培(2012)2号]、《关于变更举办者和校长的申请》四份文件加盖未经备案的印章，上述行为从发生之日起至被公安机关发现时已超过六个月的追究时效。申请人关于“2012年8月已到被申请人处报案，不受追诉期限限制”的主张未提交证据予以支持，本机关不予采纳。因此，被申请人依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款之规定，作出终止调查的决定适用依据没有错误，但未明确适用的是第二百五十九条第一款第（二）项之规定，在适用依据上存在文书瑕疵，本机关予以指正。

《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条规定：“刑事案件转为行政案件办理的，刑事案件办理过程中收集的证据材料，可以作为行政案件的证据使用。”本案中，被申请人于2023年7月24日将案件作为行政案件予以受理，根据2023年6月25日受理刑事案件后的证据材料，经被申请人负责人同意，于2023年7月24日作出淄高公（四）行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》，证据确实充分，程序合法。

综上，被申请人作出的淄高公（四）行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》，证据确凿，程序合法，适用法律存在文书瑕疵，但并不影响案涉决定的合法性。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：

维持被申请人作出的淄高公（四）行终止决字[2023]12号《终止案件调查决定书》。

申请人、第三人如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。    

                             二〇二三年十一月十五日