淄博市人民政府

行政复议决定书

淄政复〔2023〕583号

申请人苏某某

申请人盛某某

被申请人淄博市自然资源和规划局

申请人对淄博市自然资源和规划局经济开发区分局于2023年11月8日作出的《答复意见书》不服，于2023年11月15日向本机关邮寄行政复议申请，本机关于2023年11月17日收到。本机关于2023年11月21日依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：1、确认被申请人淄博市自然资源和规划局未履行淄政复〔2023〕227号行政复议决定书所裁定的义务，未在规定时间内对申请人提出的《土地违法行为调查处理申请书》重新进行调查处理并作出答复行政行为违法。2、确认被申请人设立淄博市自然资源和规划局经济开发区超越职权，以经济开发区分局名义对申请人作出《答复意见书》主体不适格，应确认无效。3、撤销淄博市自然资源和规划局经济开发区分局作出《答复意见书》责令被申请人依法对申请人提出《土地违法行为调查处理申请书》重新进行调查处理并作出答复。

申请人称：淄博市人民政府于2023年9月11日作出淄政复[2023]227号行政复议决定书责令被申请人淄博市自然资源和规划局对申请人苏某某、盛某某提出《土地违法行为调查处理申请书》重新进行调查处理并作出书面答复。被申请人不履行对申请人提出《土地违法行为调查处理申请书》主体答复职责。而是由设立的经开区分局并以淄博市自然资源和规划局经济开发区分局的名义作出《答复意见书》弄虚作假，罔顾违法破坏及占用基本农田事实，原建材市场地块以三调土地现状,物流仓储用地，符合土地利用总体规划，存放二手化工、设备和陶筑设备土地现场整改完毕恢复种植条件及违法行为轻微并及时改正作出，不予行政处罚。奶牛场占用耕地问题，以该地块土地利用现状二调、三调地类为设施农用地，符合土地利用总体规划(非基本农田)，以2023年8月29日经某某镇人民政府批准，办理了设施农用地备案为由，违法行为合法化，对此申请人对被申请人及经开区分局的作出《答复意见书》不予认可，并且作出《答复意见书》与已被淄博市人民政府撤销《关于反映淄博市周村区某某镇某某村村民委员会占用耕地等问题的调查情况》几乎一致的答复。过于笼统，避重就轻，弄虚作假，罔顾事实，未完全履行淄博市人民政府于2023年9月11日作出淄博复[2023]227号行政复议决定。对申请人作出《答复意见书》存在程序空转，怠政、懒政、不履行法定职责查处违法破坏耕地行为不予认可，现依据《行政复议法》之规定提出复议申请，具体理由和事实如下:

一、被申请人不履行淄博市人民政府于2023年9月11日作出淄政复[2023]227号行政复议决定对申请人提出《土地违法行为调查处理申请书》在法定时间内作出答复，行政不作为。

二、被申请人所设立经济开发区分局对申请人作出《答复意见书》超越职权，依据相关法律规定，经济开发区分局由被申请人设立不具有主体资格所作出的答复，其主体不适格，即使被申请人授权也应当以被申请人名义，而不是以淄博市自然资源和规划局经济开发区分局的名义对申请人作出《答复意见书》，因此作出《答复意见书》应依法撤销，该答复无效且超越职权，行政行为违法，申请人不予认可。

三、经开区分局作出《答复意见书》;关于要求查处某某村村民委员会在205复线范阳河大桥东北外八片40亩耕地不间断破坏违法存放二手化工设备和陶瓷设备要求恢复土地原状问题的调查答复事实不清，弄虚作假，遮遮掩掩，适用法律法规不明确:

1、原建材市场40亩耕地为某某村八片村民承包地，各承包户现持有2014年周村区人民政府颁发的《土地承包经营权证》土地地类为基本农田，经开区分局故意隐瞒该地类基本农田的事实，对申请人提出的占用耕地问题，作出的调查事实不清，存在包庇村民委员会占用及破坏耕地行为。

2、经开区分局对申请人提出《土地违法行为调查处理申请书》申请事项第3项:2019年某某村村民委员会将涉案土地收购和堆放河道淤泥及建筑砂土事项不作答复，遮遮掩掩，堆放河道及建筑砂石被某某镇和政府清走，但违法事实是真实存在的，违法所得及行为人未被依法立案调查。

3、经开区分局《答复意见书》以该土地利用现状三调为物流仓储用地，符合土地利用总体规划，属于把违法行为合法化，该土地自2011年由村民委员会承租，按照1000元/亩支付村民，因此村民手中持有的《土地承包经营权证》未被撤销，该土地地类仍为基本农田，该片土地从未办理物流仓储用地审批，任何单位和个人无权将基本农田调整为物流仓储用地，因此以三调为物流仓储用地，符合土地利用总体规划的说词是包庇村民委员会违法破坏耕地行为。

4、经开区分局在《答复意见书》称该地块土地利用现状三调地类为物流仓储用地，符合土地利用总体规划，属于严重造假行为，第三次全国土地调查由国务院决定自2017年起开展第三次全国土地调查，2020年汇总全国土地调查数据形成调查数据库及管理系统完成调查工作验收，成果发布等。淄博市于2018年9月全面启动第三次国土调查工作，以2019年12月31 号为标准时点汇总数。[2021]001号《政府信息公开告知书》告知该地块为设施农用地，2023年2月18日申请人向山东省自然资源厅邮寄《土地违法行为调查处理申请书》后，省厅作出厅查通字[2023]77号《关于山东省淄博自然资源厅关于调查处理群众反映淄博市周村区某某镇某某村村民委员会违法占地问题的通知》，经开区分局为掩盖村民委员会违法破坏耕地，不惜违备良知，滥用职权，弄虚作假，改变该片土地现状，将基本农田调整为物流仓储用地。因此前后说词自相矛盾。

5、《答复意见书》称向用地当事人依法下达《责令停止违法行为通知书》，并依据《中华人民共和国行政处罚法》《自然资源违法案件查处规程》的规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，可以不予行政处罚。被申请人依据《中华人民共和国行政处罚》、《自然资源违法案件立案查处规程》，也未明确引用第几条、第几款、第几项作出不予行政处罚及不再立案查处，属于法律、法规适用错误，法条适用不明确，目地就是为某某村村民委员会违法破坏耕地行为网开一面，选择性执法，四十亩耕地被破坏属于违法行为轻微，作出不予行政处罚及不再立案查处，属于滥用职权行为，查处土地违法应当依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》进行查处。而不是引用内部规程《自然资源违法案件查处规程》。

6、《答复意见书》称，已于9月份将存放二手化工设备和陶瓷设备的土地现场整改完毕，恢复种植条件的答复，属于某某村民委员会及被申请人严重的弄虚作假行为，申请人承认该片土地9月份进行整改，但整改不到位，并未完全达到种植条件,9月份村民委员会为应付整改从别处运来土，未将原建材市场地面水泥及范阳河大桥施工时，在该地桥梁辅助水泥过梁进行清走，而是直接把运来的土方覆盖在表面，由此覆盖的土与水泥地面形成隔离层，无法有效的反潮和渗水，种植农作物后，该片土地旱涝没有保障，因此《答复意见书》属于严重造假行为。

四、《答复意见书》关于查处奶牛场占用耕地，基本农田被破坏的问题，被申请人以经调查，反映问题不属于耕地基本农田被破坏，经市级自然资源和规划部门认定，该地块土地利用现状二调、三调地类均为设施农用地，符合土地利用总体规划非基本农田》的答复，申请人不予认可。

1、以二调、三调地类为设施农用地，符合土地利用总体规划(非基本农田)无法律依据，该片土地为某某村7片村民承包地，且村民持有2014年周村区人民政府颁发《土地承包经营权证》，该地地类为基本农田，2001年由某某村村民委员会租用建成奶牛场，未经土地主管部门审批，周村区原国土局也不可能将该片土地(基本农田)变更为设施农用地，也不符合土地利用总体规划，7片村村民持有的《土地承包经营权证》未撤销，因此被申请人称该地非基本农田无法律依据，二调、三调地类为调查结果为设施农用地，符合土地利用总体规划，是严重的造假行为，申请人对此不予认可。

2、《答复意见书》称，在2023年8月29日经某某镇人民政府批准，办理了设施农用地备案(淄经开傅设施备字(2023)003号)。

2023年2月18日申请人向山东省自然资源厅邮寄《土地违法行为调查处理申请书》申请查处奶牛场违法占地问题后，经开区进行调查处理，为掩盖其违法行为，2023年8月29日经某某镇人民政府批准，办理了设施农用地备案，以补办办理设施农用地备案把违法行为合法化。

奶牛场建成22年后，经镇政府批准办理了设施农用地备案，被申请人以此认定为不属于耕地基本农田被破坏，严重的行政不作为及滥用职权行为。2014年周村区人民政府为该地片承包户颁发《土地承包经营权证》1994年《基本农田保护条例》正式施实，2001年某某村村民委员会承租该地片建成牧场，未依法取得设施农用地审批，(证据来源[2021]001号政府信息公开告知书)只是由周村区畜牧局批准建设，畜牧局不是土地主管部门，只是批准搞养殖，占用土地由土地主管部门审批。《基本农田保护条例》《土地管理法》《土地管理法实施条例》有明确规定:任何单位和个人无权占用基本农田从事养殖业。因此镇政府于2023年8月29日批准，办理的设施农用地备案为非法行为，被申请人以办理了设施农用地备案是合法使用土地是严重不作为，渎职行为。以畜牧部门批准建设，符合土地利用总体规划，申请人不予认可。

综上，被申请人所设立经开区分局作出《答复意见书》弄虚作假，罔顾事实，与先前对申请人作出《信息公开告知书》说词自相矛盾，法律法规适用错误，适用《中华人民共和国行政处罚法》《自然资源违法案件查处规程》替代《基本农田保护条例》《土地管理法》《土地管理法实施条例》规避对某某村村民委员会违法占地处罚，把违法行为合法化，为此申请人依据《行政复议法》《行政复议法实施条例》之规定申请行政复议，请求公正审理。

申请人认为：被申请人作出的答复过于笼统，事实不清，证据不足，没有履行查处违法破坏耕地的职责。

　　被申请人答复称：

一、两申请人与经开区分局2023年11月8日作出的答复无利害关系，其由此提起的行政复议申请不符合法定受理条件

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，应当予以受理。第四十八条规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《最高人民法院办公厅关于印发<行政审判办案指南(一)的通知》(法办〔2014〕17号)“二、诉讼参加人”中指出:“公民、法人或其他组织认为行政行为对自身合法权益具有潜在的不利影响，如果这种影响以通常标准判断可以预见，则其对该行政行为具有原告资格。”参考此观点，两申请人应当提供证据证明案涉答复行为损害了专属于其自身的合法权益，例如对案涉答复行为涉及的土地具有土地承包经营权、宅基地使用权等权利，否则两申请人提出的行政复议申请不符合法定受理条件。根据答复人从案涉土地所在的村委会了解到的信息，两申请人在案涉土地上不存在宅基地使用权、土地承包经营权等集体土地使用权，与案涉答复行为不存在法律上的利害关系。

二、答复人已经依法履职到位

《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定:“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的，不予行政处罚。《自然资源行政处罚办法》第十一条规定，自然资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。第十二条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。淄博市自然资源和规划局经济开发区分局作为答复人的派出机构,其进行的调查处理行为以及作出涉案答复应当视为答复人作出的具体行政行为。同时，答复人亦将案涉行政复议决定书的履行事项交其具体承办。

在案涉《土地违法行为调查处理申请书》中，两申请人举报的事项涉及两个占地行为:一是某某村村委会在205复线、范阳河大桥东北处八片相关土地上存放二手化工设备和陶瓷设备的行为;二是相关奶牛场占用土地的行为。

对于第一个占地行为，答复人安排相关人员于2023年7月至8月进行了调查。经查，案涉违法占地行为人为某某村村民常某，于2022年4月1日占用某某村22692平方米物流仓储用地堆放相关设备。2023年8月9日，答复人对其作出《责令改正违法行为通知书》。因其及时将堆放的设备移走，主动消除了违法占地状态，没有造成危害后果，故于2023年8月25日依法对该案中止调查。

《山东省自然资源厅山东省农业农村厅山东省畜牧兽医局关于印发<山东省设施农业用地管理办法>的通知》(鲁自然资规〔2020〕1号)第二条规定，本办法所称设施农业用地是指农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，按功能分为生产设施用地和与生产直接关联的辅助设施用地。第五条规定，设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实耕地占补平衡。在本案中，第二个占地行为涉及的地块土地利用现状二调、三调地类均为设施农用地，符合土地利用总体规划。经实地查看，该地块位于某某村西北，现有养殖户23户(主要养殖牛、羊等畜禽)、沼气房一处(已废弃不用)、管理房一处。在2023年8月29日经某某镇人民政府批准，办理了设施农用地备案(淄经开傅设施备字(2023)003号)。据此，案涉养殖用地属于设施农用地范畴，不需要进行审批，即使未备案亦不作为违法占地行为查处，仅督促办理备案手续。

被申请人认为：申请人的行政复议申请不符合法定受理条件。被申请人的派出机构已经代被申请人履行了案涉行政复议决定书确定的义务，应依法驳回申请人的行政复议申请。

经审理查明：2023年３月23日，申请人向山东省自然资源厅邮寄《土地违法行为调查处理申请书》，申请事项是：1、请求对被申请人某某村村民委员会违反《土地管理法》、《基本农田保护条例》在该2片土地建设牧场设施及堆放工业产品，造成该2片耕地永久破坏的行为依法调查处理。2、请求对被申请人某某村村民委员会单位负责人或者直接责任人，违法行为依法调查处理。3、请求对2片耕地建设的牧场设施及工业产品，拆除并清理恢复土地原状。2023年3月31日，山东省自然资源厅将申请人的查处材料交被申请人进行调查处理，并将交办情况告知申请人。2023年4月13日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局作出《关于反映淄博市周村区某某镇某某村村民委员会违法占用耕地等问题的调查情况》。申请人对该调查情况回复不服，向本机关申请行政复议。本机关经审理，于2023年９月11日作出淄政复〔2023〕227号《行政复议决定书》，决定撤销被申请人派出机构淄博市自然资源和规划局经济开发区分局于2023年４月13日作出的《关于反映淄博市周村区某某镇某某村村民委员会违法占用耕地等问题的调查情况》，责令被申请人及其派出机构淄博市自然资源和规划局经济开发区分局在收到本决定书之日起60日内对申请人的《土地违法行为调查处理申请书》重新进行调查处理并作出书面答复。2023年11月８日，被申请人作出《答复意见书》。申请人对被申请人作出的上述《答复意见书》不服，向本机关申请行政复议。

另查明，某某村土地共分十个片，村委会205复线、范阳河大桥东北为八片地、某某村奶牛场是七片地。苏某某承包地在三片，盛某某承包地在六片。八片地、七片地不在苏某某、盛某某的承包范围。

以上事实有《土地违法行为调查处理申请书》、厅查通字〔2023〕77号《山东省自然资源厅关于调查处理群众反映淄博市周村区某某镇某某村村民委员会违法占地/问题的通知》、《关于反映淄博市周村区某某镇某某村村民委员会违法占用耕地等问题的调查情况》、《行政复议决定书》（淄政复〔2023〕227号）、《答复意见书》、周村区某某镇某某村村民委员会《说明》等证据予以证明。

本机关认为：

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……

（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。本案中，申请人向被申请人举报某某场及205复线范阳河大桥附近上述两宗土地违法占地，被申请人针对申请人举报反映的违法线索进行核查，并向申请人进行回复，系履行对违法行为监督检查的法定职责。但是，申请人针对被申请人作出回复提起行政复议申请，需要证明其与涉案举报非法占地存在法律上的利害关系。本案中，根据本机关查明事实，申请人并非举报两地块的承包人及实际使用人，申请人在行政复议程序中也未能向本机关提交其与涉案地块具有利害关系的其他证明材料。申请人的举报并非维护其自身合法权益，非法占地行为是否存在、被申请人是否进行查处以及查处结果与申请人自身并不存在法律上的直接利害关系，对申请人权利义务不产生实际影响。申请人与涉案答复没有利害关系，其不具有以其个人名义对涉案答复申请行政复议的主体资格。因此，申请人的行政复议申请不符合受理条件。

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

           二〇二三年十二月二十九日