淄博市人民政府

行政复议决定书

淄政复〔2023〕227号

申请人苏某某

申请人盛某某

被申请人淄博市自然资源和规划局

申请人对淄博市自然资源和规划局经济开发区分局于2023年４月13日作出的《关于反映淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会违法占用耕地等问题的调查情况》不服，于2023年6月4日向本机关邮寄行政复议申请，本机关于2023年６月６日收到。经补正，本机关于2023年６月15日依法予以受理，因本案情况复杂，本机关于2023年8月11日决定延期审理，现已审理终结。

申请人请求：撤销淄博市自然资源和规划局经济开发区分局于2023年４月13日作出的《关于反映淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会违法占用耕地等问题的调查情况》，责令被申请人对申请人的《土地违法行为调查处理申请书》重新进行调查处理，并重新作出答复。

申请人称：2020年冬山东省淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会在位于苏孔村北坡三片洼地申请人及十几余户承包地堆放渣土，占地20余亩，2010年未经审批备案占用和苏孔村北坡洼地七片耕地70余亩建成奶牛场设施，自2019 年村民委员会对位于205复线范阳河大桥东北处八片耕地40 亩不间断对该片耕地实施破坏，未经许可2023年建成建材市场，上述三片耕地为基本农田，淄博市周村区人民政府于 2014年9月24日为上述三片承包户颁发《土地承包经营权》证书，村民多年来对违法破坏耕地投诉举报，被申请人淄博市自然资源和规划局及其所属经开区分局无视投诉举报，拒不履行对苏孔村村民委员会违法破坏耕地查处职责，2023年3月23 日申请人苏某某、盛某某依据《土地违法行为查处办法》向山东省自然资源厅邮寄《土地违法行为调查处理申请书》提级申请查处村民委员会违法破坏耕地行为，省厅对申请人提交《土地违法行为调查处理申请书》高度重视，于2023年3月31日向被申请人下发《关于调查处理群众反映淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会违法占地问题的通知》(厅查通字[2023]77号)交由被申请人调查处理，2023年4月13日被申请人所属经开区分局对申请人苏某某、盛某某作出《关于反映淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会占用耕地等问题的调查情况》的答复，该答复过于庞统，事实不清，证据不足，存在滥用职权，弄虚作假，对事实清楚、证据确凿的违法占用及破坏耕地行为，采取包庇、纵容，以申请人反映的问题与事实不符，并以二调、三调地类为设施农用地及仓储物流用地为由，不履行查处职责，对符合土地利用总体规划过度包装，循环滥用，拼奏法律，选择性执法，现申请人依据《中华人民共和国行政复议法》之规定并根据山东省自然资源厅作出《自然资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书》告知申请人所享有的权利义务，现提出行政复议申请。被申请人及其所属经开区分局弄虚作假，包庇纵容苏孔村村民委员会违法破坏耕地拒不履地查处破坏耕地行为法定职责，及村民委员会违法破坏耕地证据与事实具体理由如下:

一、位于苏孔村北波七片洼地共计70余亩，2003年由苏孔村村民委员会租用，用于粮食种置，村民委员会未经该片承包户同意，擅自在该片耕地建成了奶牛场设施，被申请人及其所属经开区分局对申请人作出《关于反映淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会违法占用耕地等问题的调查情况》以二调、三调地类为设施农用地，告知申请人反映的问题与事实不符，该答复存在弄虚作假，包庇村民委员会违法占地行为，故意歪曲该片土地为基本农田的事实，该片土地于2014年9月24日由淄博市周村区人民政府为该片土地承包户颁发《土地承包经营权证》村民委员会2010年建成牧场，奶牛牧场用地为设施农用地，那么为什么在2014年周村区政府还为该地颁发《土地承包经营权证》载名为基本农田，据此证明该片土地为设施用地是未经相关部门审批及备案。承包户持有《土地承包经营权》未经撤销，被申请人将该地划为设施农用地属于滥用职权，弄虚作假行为。

二、申请人苏某某对该答复存在质疑，于2023年4月20日向经开区分局申请对该片耕地办理设施农用地的相关信息，经开区分局作出[2023]第5号政府信息申请公开并附有周村区土地利用现状图(2009年)土地利用现状图(2020年)土地利用规划图(2006-2020年)还是以二调、三调前原土地类别及土地地类调查报告为设施农用地，其它信息不存在，据此证明被申请人，依据周村区土地利用现状图(2009年)该片土地为设施农用地造假，为什么周村区政府在2014年9月24日还为该片土地承包户颁发《土地承包经营权证》载名为基本农田呢?为什么不是设施占用地，被申请人作为土地职能部门对辖区内农村土地撑握全面的信息数据，告知不存在其它信息，怎么单单拿出该片土地为设施农用地的信息及附土地利用现状图，其它所需信息不存在，恰恰证明该片土地未经相关部门审批、备案，被申请人契许了村民委员会违法行为。

三、依据《基本农田保护条例》《耕地保护法(草案)》《土地管理法》等相关规定，国家建立耕地种置用途管控制度加强种置管理，强化对农业结构调整的规范引导和监督，禁止将永久基本农田转变为设施农业用地，设施农用地用一般农田，苏孔村牧场只能使用一般农用地，即做使用，只能少部分占用基本农田，占比不得超出15%，但必须补划，苏孔村建成的牧场设施占用基本农田100%，未经审批备案，非法占用基本农田应当查处，被申请人对符合土地利用总体规划过度包装，循环滥用，拼凑法律，目地就是充当村民委员会违法占用耕地行为的保护伞。对以村民委员会违法事实发生后，再以符合土地利用总体规划进行包装，违法行为合法化。

四、位于205复线范阳河大桥苏孔村建材市场为八片耕地，2013年村民委员会租用建成建材市场，周村区国土局作出处罚并在2018年由南郊镇政府拆除后，村委会未将该片土地复垦，而是收购河道淤泥，省第一生态环境保护督察组发现后责令整改，经开区傅家镇政府连续8天8夜昼夜施工将堆放5万余方河道淤泥清走，被申请人对堆放河道淤泥压占农田行为未作出任何处罚，堆放河道淤泥压占农田，也符合土地利用总体规划吗?

五、村民委员会在2021年将该片土地变成大型二手建陶及化工设备市场，未经审批占用该地属于违法占地行为，被申请人以二调、三调为物流仓储用地，符合土地利用总体规划不作查处，申请人认为，即使该地为物流仓储用地必须经用地申请审批，办理物流仓储用地的相关手续，未经审批、许可，就是违法占地。被申请人就应当调查处理。

六、2023年4月20日申请人盛某某对该片土地二调为设施农用地，三调为物流仓储用地，审批的相关信息申请公开，被申请人以符合土地利用总体规划为由并附有土地利用现状图作为答复，以申请的其它事项不存在，为什么被申请人对该片土地所申请公开其它事项不予答复，据此说明被申请人为村民委员会掩盖违法行为，选择性执法，渎职不作为，承包户所持有的《土地承包经营权证》为基本农田，依据相关法律规定，任何单位和个人不得占用基本农田和改变土地用途，被申请人以二调、三调为设施农用地物流仓储用地的说词是造假行为，所提供的土地利用现状图是人为制造无法律依据，滥用职权，弄虚作假，包庇纵容村民委员会违法占地、破坏耕地行为，对应当立案调查处理违法行为以符合土地利用总体规划为由，并以申请人反映的问题与事实不符，不予调查处理，行政不作为。

七、上述2片地块被申请人以申请其它事项不存在，申请人认为，不是被申请人不予答复，而是被申请人没有相关信息答复申请人，自始至终上述地块未曾办理设施农用地，物流仓储用地审批，申请等手续，多年来被申请人任由村民委员会违法占地，破坏耕地不作处理，而是直到非法占用破坏后，重新绘制土地利用现状图，把违法变为合法。

八、2020年冬村民委员会收购建筑渣土倾倒在位于苏孔村北波三片洼地申请人苏某某及其它承包户承包地里共计 20余亩，渣土高度 1.3米，方量在2万方左右，被申请人未依法进行调查处理，申请人与村民委员会土地恢复原状一案，经周村区人民法院审理并作出(2022)鲁0306民初1205号民事判决书，证明堆放渣土的事实，申请人向被申请人及其所属邮寄《立案查处申请书》，经开区分局以平整后种置小麦为由不予立案，申请人申请行政复议，复议机关作出淄政复[2022]9号，淄政复[2023]78号行政复议决定书，被申请人不履行查处职责，经张店区人民法院审理并作出[2022]鲁0303行初146行政判决书，被申请人仍以种置了小麦，违法较轻，不予处罚，涉案土地达20亩，且为基本农田，不作调查处理，难道也符合土地利用总体规划吗?对经行政复议，人民法院判决，村民委员会违法行为事实清楚，证据确凿。被申请人采取推拖绕躲，包庇纵容，违法破坏耕地行为。

综上所述，苏孔村村民委员会违法破坏耕地事实清楚，证据确凿，被申请人及其所属经开区分局弄虚作假，包庇纵容违法破坏耕地行为，选择性执法，严重违背中共中央三令五申保护耕地的决心和意志，不履行法定职责查处违法破坏耕地行为，作出《关于反映淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会违法占用耕地等问题的调查情况》以申请人反映的问题与事实不符的答复，事实不清，证据不足。为此申请人苏某某、盛某某依据《中华人民共和国行政复议法》之规定申请行政复议，请求复议机关公正审理，依法裁决。

申请人认为：被申请人作出的答复过于笼统，事实不清，证据不足。被申请人对205复线范阳河大桥苏孔村建材市场存在堆放淤泥压占农田未作出处罚。2021年村民委员会将该片土地变成大型二手建陶及化工设备市场，未经批准、许可，属于非法占地。

　　被申请人答复称：

　　一、淄博市周村区南郊镇苏孔村民委员会占用耕地等问题的调查情况合法准确。经核实，此答复意见为厅查通〔2023〕77号回复。申请人要求一是查处耕地、基本农田被破坏行为，二是耕地上建设二手化工设备要求恢复土地原状，三是对苏孔村民委员会单位负责人或者直接责任人违法行为依法调查处理。经核实反映的区域并非耕地，三调结果为设施农业用地和仓储物流用地。设施农业用地属于农业结构调整，原违法占地(仓储物流)范围原周村国土部门已经处罚，经开区分局已责令改正（证据2）。综上调查事实清楚，证据确实充分，答复准确。

　　二、被申请人对《土地违法行为调查申请书》调查处理理由答复适用法律正确，程序合法。

　　依据厅查通〔2023〕77号问题申请描述和(淄政复【2023】227号)要求，针对其复议申请逐项答复如下:

　　(一)反映答复意见二调、三调结果弄虚作假等问题。

依据《山东省设施农业用地管理办法》第五条，设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实耕地占补平衡。依据“山东省自然资源执法综合监管系统”核查显示，反映的两个区域自2009年(系统能显示最早年限)始就是设施用地，该信息是自然资源执法的法定依据。（证据3、4）

关于二调三调土地属性及审批等问题，三调全称是“第三次全国国土调查”任务是实地调查土地的地类、面积和权属，全面掌握全国耕地、种植园用地、林地、草地、湿地、商业服务业、工矿、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、水域及水利设施用地等地类分布及利用状况，全面摸清城镇及开发区范围内的土地利用状况。(https://www.mnr.gov.cn/zt/td/dscqggtdc/)。依据《土地调查条例》第二条，第十五条，土地调查结果反映的是现状属性，其目的是查清土地资源利用现状，掌握真实准确的土地数据。不存在具体审批问题。

　　(二)反映信息公开申请没有查询到设施用地备案的问题。设施用地备案(审批)依据《山东省设施农业用地管理办法》第九条,设施农业用地由农村集体经济组织或者经营者向乡镇政府备案....。当时管辖是周村区南郊镇，备案信息是否汇交并未查询到，2020年5月划转经济开发区也未有相关交接资料。

(三)反映苏孔村牧场100%占用基本农田不合法的问题。

苏孔村养牛场地类信息，不属于基本农田。（证据3）《中华人民共和国土地管理法》第四条:国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;依据《山东省设施农业用地管理办法》设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实耕地占补平衡。

(四)关于建材市场八片耕地处罚问题。（证据2）

(五)关于建设大型设备市场地问题。关于二调三调不再赘述，放置设备已经责令改正。

　　(六、七)关于申请的信息公开信息二调、三调，是否查询到相关信息见前述。

　　(八)关于三片洼地不在此案答复范围。

综上，设施农业属于农业内部结构调整。当时的环境下是否备案不是判定是否违法、是否需要处罚的依据，对苏孔村新的违法占地行为已经责令整改。(证据6)

被申请人认为：被申请人作出的答复符合法律规定，法律正确，程序合法，应当依法驳回。

经审理查明：2023年３月23日，盛某某，苏某某向山东省自然资源厅邮寄《土地违法行为调查处理申请书》，申请事项是：1、请求对被申请人苏孔村村民委员会违反《土地管理法》、《基本农田保护条例》在该2片土地建设牧场设施及堆放工业产品，造成该2片耕地永久破坏的行为依法调查处理。2、请求对被申请人苏孔村村民委员会单位负责人或者直接责任人，违法行为依法调查处理。3、请求对2片耕地建设的牧场设施及工业产品，拆除并清理恢复土地原状。事实与理由是:位于山东省淄博市周村区南郊镇苏孔村村集体北洼7队村民北洼地(商贾路西)70亩耕地及205 复式范阳河大桥处苏孔村8队村民40亩耕地;该2片耕地共计110亩，土地类型为基本农田，1989年上述2片耕地由周村区人民政府对7队及8队村民颁发《土地承包经营权证》后，7队及8队村民将上述2片土地反租给苏孔村村民委员会经营管理用于农作物种置。

1、2013年苏孔村民委员会未经土地主管审批，擅自改变土地用途，把70亩耕地建成奶牛养殖场，牧场设施占地达29925平方米，土地硬化面积为15295 平方米，依据《土地管理法》规定，蓄牧养殖应使用农业设施用地，而不是占用基本农田建设养殖设施，因此被申请人苏孔村村民委员会使用基本农田建设养殖设施显然是违法行为。

2、2011年苏孔村村民委员会故技重演，在位于205复线范阳大桥处8队村民40亩耕地建成大型建材市场，对外招租经营建材瓷砖，非法收入达几百万元，2015年村民向原周村区国土局进行举报，国土局立案并作出处罚，并经周村区法院裁定为违法建筑，并处罚金72万元，2018 年南郊镇政府对建材市场进行拆除，国土局为减轻行为人罪责将涉案40亩耕地划设为设施农用地，72万元罚金至今。未被追缴。40亩耕地也未复垦复耕，恢复种置。

3、2019年苏孔村被划入经开区傅家镇管辖。苏孔村民委员会将涉案40亩耕地再次承租他人用于堆放河道淤泥及建筑砂土后，被山东省生态环境保护部门发现后并督促责令经开区傅家镇政府将河道淤泥及建筑砂土清理后，苏孔村村民委员会又将涉案耕地租给他人，堆放工业产品，目前违法行为仍持续进行中，苏孔村民委员会违法破坏耕地行为已严重触碰中共中央耕地保护的红线。

综上所述，被申请人苏孔村村民委员会非法破坏耕地，改变土地用途的行为事实清楚，证据确凿，村民多年来持续向淄博市政务热线及淄博市土地主管部门反映，土地主管部门对此据不履行法定职责，对土地违法行为存在渎职，玩忽职守，弄虚作假，执法不到位等行为，为此申请人依据中华人民共和国国土资源部《土地违法案件查处办法》第233条规定，提级对被申请人重复对涉案土地违法行为调查处理，拆除牧场设施，清理堆放工业产品，恢复土地原状，并对被申请人苏孔村村民委员会，单位负责人或者直接责任人违法破坏耕地行为调查处理。

2023年3月31日，山东省自然资源厅将申请人的查处材料交淄博市自然资源和规划局进行调查处理，并将交办情况告知申请人。2023年4月13日，淄博市自然资源和规划局经济开发区分局作出《关于反映淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会违法占用耕地等问题的调查情况》，主要内容是：一、反映问题。来信反映淄博市周村区南郊镇苏孔村(现为经开区傅家镇)村民委员会违法占用耕地建设奶牛场、建材市场和二手化工设备市场等问题。二、调查情况。(一)关于反映违法占用耕地建设奶牛场的问题。经调查，该地块位于苏孔村村西北，占地约 46000 平方米(约69 亩)，二调、三调地类均为设施农用地，符合土地利用总体规划。现场有养殖户23 户(主要养殖牛、羊等畜禽)、沼气房一处(已废弃不用)、管理房一处。你反映的养殖场占用的是耕地，土地类型为基本农田，反映问题与事实不符。(二)关于反映建材市场和二手化工设备市场的问题。经调查，你反映的建材市场和二手化工设备市场，为同一位置。该地块位于205复线范阳河大桥东北处，占地约24000平方米(约36亩)，二调地类为设施农用地，三调地类为物流仓储用地，符合土地利用总体规划。原为苏孔村村委建设的陶瓷市场，用于瓷砖的存放、销售，2021年9月已全部拆除，2022年用于存放陶瓷机械(球磨机、料仓、给料设备、滤泥机等)，现场使用人将地面铺设了一层沥青碎料。你所反映的建材市场和二手化工设备市场占用耕地问题。反映问题与事实不符。

以上事实有下列证据证明：

1.《土地违法行为调查处理申请书》及邮寄底单（邮单号：XA85626608537）；

2.厅查通字〔2023〕77号《山东省自然资源厅关于调查处理群众反映淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会违法占地问题的通知》；

3.《自然资源违法举报、投诉、申请查处事　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　项告知书》；

4.《关于反映淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会违法占用耕地等问题的调查情况》等证据。

本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案被申请人淄博市自然资源和规划局作为市级国土资源主管部门，具有对本案查处申请进行调查处理的法定职责。淄博市自然资源和规划局经济开发区分局作为淄博市自然资源和规划局的派出机构，其进行的调查处理行为以及作出涉案答复应当视为淄博市自然资源和规划局作出的具体行政行为，行政责任也应当由淄博市自然资源和规划局承担。

本案争议的焦点问题是被申请人及其派出机构淄博市自然资源和规划局经济开发区分局是否履行了对违反土地管理法规、法规行为进行监督检查的法定职责。从申请人提交的《土地违法行为调查处理申请书》来看，其申请调查处理地块主要涉及苏孔村奶牛场及205复线范阳河大桥附近地块上述两宗土地，申请调查处理行为主要包括使用基本农田建设养殖设施，堆放河道淤泥及建筑沙土，堆放工业产品等问题。被申请人收到申请人的查处申请后，并未依法查清申请人所要求查处事项是否有违法行为人，是否存在违反土地法律法规的行为事实，是否应当立案查处等问题，并在调查后针对申请人的查处申请事项向申请人进行结果反馈和告知。淄博市自然资源和规划局经济开发区分局仅仅答复申请人反映的养殖场、建材市场和二手化工市场占用耕地问题与事实不符，并未完全履行对违法占地投诉举报的调查处理法定职责，所作涉案答复认定事实不清、证据不足。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，本机关决定：

撤销被申请人派出机构淄博市自然资源和规划局经济开发区分局于2023年４月13日作出的《关于反映淄博市周村区南郊镇苏孔村村民委员会违法占用耕地等问题的调查情况》，责令被申请人及其派出机构淄博市自然资源和规划局经济开发区分局在收到本决定书之日起60日内对申请人的《土地违法行为调查处理申请书》重新进行调查处理并作出书面答复。

申请人如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

                   二〇二三年九月十一日