淄博市人民政府

行政复议决定书

淄政复〔2023〕468号

申请人淄博XXXX服务有限公司

被申请人淄博市自然资源和规划局

第三人淄博XXXXX事务所有限公司

申请人对被申请人于2023年8月24日作出的《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》不服，于2023年10月9日向本机关申请行政复议，本机关于2023年10月12日依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人2023年8月24日作出的《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》。

申请人称：一、申请人公司由被申请人规划局党组研究决定成立，被申请人规划局允许申请人在规划局办公楼北自筹资金建设综合楼，申请人也取得了完整的建设许可手续和房屋产权证书。被申请人撤销中请人房屋所有权登记，是对申请人信赖利益的侵犯。

2001年9月，为保障被申请人规划局办公地点设备的正常运转、保安、保洁等后勤服务，并解决被申请人规划局家属子女的就业、安置部队复转军人及家属,经被申请人市规划局党组研究决定，申请人淄博XXXX服务有限公司成立。申请人公司成立后，自筹资金建设XX公司综合楼。

2002年1月29日开始，申请人陆续取得规划局、住建局等部门颁发的《项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《山东省工程建设项目报建证》、《建设工程施工许可证》等完整的许可手续，并于2003年4月9日取得《房屋所有权证》(证号:淄博市房权证张店区字第01-0099761号)。申请人取得《房屋所有权证》自始至终不存在任何过错，中请人中请办证时被申请人便明确知道《建设用地许可证》的权利人不是申请人,且申请人已取得房产证长达20余年，现被申请人擅自撤销房屋所有权登记，是对申请人信赖利益的侵犯。

二、《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》未引用实体法依据。仅引用程序法依据，属于适用法律错误。

《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》中引用的法律依据为《山东省行政程序规定》第56条、第133条和《不动产登记暂行条例实施细则》第17条，法条的内容是程序性规定和行政机关可以依职权撤销的规定。《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》未列出撤销中请人房屋所有权登记的实体法律依据即什么情况下法律规定需要撤销房屋所有权登记行为，中请人难以信服，应当视为该具体行政行为没有法律依据,适用法律错误。

三、被申请人即便要依职权撤销登记行为，也应当是撤销2020年给淄博XXXXX事务所有限公司颁发土地证办理土地登记的行为。而不是撤销申请人房屋所有权登记。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条第三款明确规定，划拨土地转让需要提供“具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明”。2020年，不动产登记中心在明知道房屋所有权属于申请人的情况下给淄博XXXXX事务所有限公司颁发了《土地证》，导致“房地不一体”，所以，即便被申请人要自我纠错，也应该是撤销2020年给淄博XXXXX事务所有限公司颁发土地证办理土地登记的行为，而不是撤销申请人房屋所有权登记。

四、《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》列明的救济途径错误，违反法律规定。

《决定书》最后一段列明:若对本决定不服，可以在收到本决定书之日起60日内向淄博市人民政府申请行政复议。根据《行政复议法》 第十二条规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《决定书》剥夺申请人选择复议机关的权利。列明的救济途径错误，违反法律规定。

如果说中请人取得《房屋所有权证》是规划局的历史遗留问题，那便有历史遗留问题的解决方法，被中请人通过民事诉讼侵占中请人房屋无果，便想通过行政途径一撤了之，断然不可行，行政权力不能滥用，行政机关不可任性、恣意。综上，申请人认为被中请人作出《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》认定事实不清、适用法律错误，依法应被撤销。

申请人认为：申请人经被申请人允许建设综合楼，在申请人办证时被申请人便明确知道《建设用地许可证》的权利人不是申请人，被申请人的撤证行为是对申请人信赖利益的侵犯。被申请人所作决定书仅引用程序法依据，未列明实体法依据，属于法律适用错误；被申请人应当撤销2020年给淄博XXXXX事务所有限公司颁发土地证办理土地登记的行为；被申请人所作决定书列明的救济途径错误。

被申请人答复称：一、申请人2003年3月28日申请办理涉案房屋登记所提供的《建设用地使用权证》系伪造变造，该房屋的划拨土地使用权人并非申请人。

经被申请人调查，涉案房屋土地是淄博市政府淄政土管划拨(1997)27号文划拨给淄博市规划建设技术咨询中心，申请人2003年3月28日申请办理涉案房屋登记所提交的《建设用地使用权证》在(1997)土管字第34号建设用地使用权证上自行添加的申请人名称。申请人公司系2001年9月成立，此时申请人公司尚未成立。当时房屋登记职权属于房管部门，适用的法规是《城市房屋权属登记管理办法》，该办法第十六条规定“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”在申请人提供虚假错误的土地权属材料的情况下，登记部门将涉案房屋错误登记于申请人名下。该办法第二十五条规定了在申报不实情况下登记机关有权注销房屋权属证书。

关于信赖利益请求权问题。授益性行政行为是指设定或确定权利或法律上利益的行政行为。房地产抵押登记行为属于授益性行政行为，撤销授益性行政行为意味剥夺相对人已获得的利益，因此，为了保护相对人对该行政行为的信赖利益，对授益性行政行为的撤销应当严格限制。保护当事人的信赖利益，以当事人的信赖值得保护为前提，如果当事人的信赖不值得保护，特别是受益当事人存在主观恶意时，则应当撤销该授益性行政行为。

二、被申请人撤销涉案房屋登记行为系履行行政机关自我纠错职责。

涉案房屋的土地使用权系划拨土地使用权，是市政府划拨给原淄博市规划建设技术咨询中心使用，申请人系个人公司，根本不享有在国有划拨土地上建房的资格，在申请人提供虚假错误的土地权属材料的情况下，登记部门将涉案房屋错误登记于申请人名下造成国有资产流失，被申请人在查明虚假登记基础上撤销涉案房屋错误登记系登记机关履行自我纠错职责。该房屋所有权在2003年3月28日提出申请登记，且我局已经书面告知申请人在补充了该房屋的土地权属来源材料后，可以重新申请进行不动产登记，并未侵犯到申请人的权利。

已被废止的原《房屋登记办法》81条曾规定，“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外”。而现行有效的《不动产登记暂行条例》及其实施细则对撤销登记并未作出明确规定。但从行政法理的角度看，行政机关可以撤销自己错误的行政行为，《最高人民法院关于房地产管理机关能否撤销错误的注销抵押登记行为问题的批复》法释(2003)17号明确“房地产管理机关可以撤销错误的注销抵押登记行为”。

法律虽然没有明文授予行政机关在发现自身行政决定错误时，具有依职权进行主动纠正的职权，却在《行政诉讼法》《行政许可法》《行政处罚法》等法律中规定了行政机关具有“主动改正、撤销”等自我纠错的职责。例如，《行政诉讼法》第62条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。”根据该条规定，行政诉讼中作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为。推而广之，行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样具有自我纠错的法定职权。

三、在本案进行纠错的同时，被申请人也撤销了2020年给淄博XXXXX事务所有限公司办理颁发土地证的行政行为。

四、为贯彻落实行政复议体制改革要求和新修订的《中华人民共和国行政复议法》，我局立足行政管理更加简洁、高效,本着“属地管理”原则，告知申请人可以向市政府提起复议。被申请人作出的撤销申请人房屋所有权登记行为的决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，在告知被申请人复议权利时未告知其可以选择向上一级主管部门申请复议略有瑕疵，但并未影响申请人提起行政复议或行政诉讼的权利。

被申请人认为：申请人在2003年3月28日申请办理涉案房屋登记所提供的《建设用地使用权证》系伪造变造，涉案房屋的划拨土地使用权人并非申请人，被申请人撤销涉案房屋的登记行为系履行行政机关的自我纠错职责，被申请人所作决定认定事实清楚，证据充分，依法应当予以维持。

第三人提交答复意见称：淄博市自然资源和规划局于2023年8月24日作出的《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》认定事实清楚，于法有据，应当予以维持。

我公司今就淄博XXXX服务有限公司提出的行政复议申请，提交书面意见如下:

一、规划大厦附属楼的基本信息

规划大厦附属楼所在地块位于淄博市张店区人民西路以北，步行街以西，199旅部队以东，道庄村以南，占地面积8941.00平方米，宗地内共有规划大厦、原规划展示厅、规划大厦附属楼三栋建筑。规划大厦附属楼于2003年投入使用，该楼为三层建筑，局部四层，一层部分为车库，建筑面积3699.00 ㎡。

规划大厦附属楼自2003年建成至今，一直由淄博XXXX服务有限公司独自管理、使用、收益。该楼现由淄博XXXX服务有限公司出租给格林豪泰酒店等多家单位及其他租客使用。

二、在淄博市自然资源和规划局于2023年8月24日作出《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》之前，涉及规划大厦附属楼的不动产权利证书办理及规划大厦附属楼占有情况。

1、房产证。

经查询，规划大厦附属楼地上建筑物已办理房产证，房产证证号:淄博市01-0099761号，所有权人:淄博XXXX服务有限公司。

2、不动产权证。

作为历史遗留问题，规划大厦附属楼所在地块及该地块所在共有宗地的规划大厦和原规划展示厅，自建成至2019年底均未办理不动产产权登记手续。

2019年，根据淄博市国资办(2018)22号文件《关于将淄博市规划局规划大厦无偿划转给淄博XXXXX事务所有限公司的批复》,我公司作为规划大厦及其共有宗地的产权所有人，积极开展了不动产权证的办理工作。

规划大厦附属楼所在地块不动产土地手续于2020年5月13日办理完毕。不动产权证号为:鲁(2020)淄博张店区不动产权第0002032号，权利人:淄博XXXXX事务所有限公司，共有情况:单独所有，权利类型:国有建设用地使用权，权利性质:划拨，用途:科教用地。

规划大厦和原规划展示厅不动产登记手续已于2020年7月2日办理完毕,不动产权证号为:鲁(2020)淄博市不动产权第0009136号、鲁(2020)淄博市不动产权第0009137号，权利人:淄博XXXXX事务所有限公司，共有情况:单独所有，权利类型:国有建设用地使用权/房屋所有权，权利性质:划拨/自建房，用途:科教用地/办公。

根据《划拨用地目录》(国土资源部令第9号令)规定，划拨土地应当拨给政府机关、公益单位等使用，淄博XXXX服务有限公司无权使用划拨土地。

三、在淄博市自然资源和规划局于2023年8月24日作出《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》之前，存在的客观问题:

1、规划大厦附属楼房产证记载的所有权人与其不动产权证载明的权利人不一致。

2、自规划大厦无偿划转给我公司以来，截至目前，我公司已缴纳该宗地块土地税约50余万元，该土地税包含规划大厦附属楼所占地块。

3、在办理规划大厦办公大楼不动产登记手续过程中，发现规划大厦附属楼办理房产证手续使用的《建设用地规划许可证》存档件与原件不一致，规划大厦附属楼房产证有通过篡改相关基础许可文件办理的重大嫌疑。

4、淄博XXXX服务有限公司出租经营的规划大厦附属楼占用我公司所属国有划拨土地，淄博XXXX服务有限公司未交纳国有资产使用收益。

5、淄博XXXXX事务所有限公司已就上述问题多次向淄博XXXX服务有限公司主张权利。

四、关于规划大厦附属楼不动产物权。

根据《中华人民共和国民法典》的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力,但是法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

依据鲁(2020)淄博张店区不动产权第0002032号不动产权证，规划大厦附属楼的国有建设用地使用权权利人为淄博XXXXX事务所有限公司，规划大厦附属楼的国有建设用地使用权的共有情况:淄博XXXXX事务所有限公司单独所有。我公司对规划大厦附属楼的国有建设用地使用权依法享有占有、使用、收益和处分的权利。五、关于债权和其他权利。

五、关于债权和其他权利。

根据《中华人民共和国民法典》的规定，合同是民事主体之间设立、变更终止民事法律关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式。非因合同产生的债权债务关系，适用有关该债权债务关系的法律规定;没有规定的，适用本编通则的有关规定，但是根据其性质不能适用的除外。当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。当事人一方未支付价款、报酬、租金、利息，或者不履行其他金钱债务的，对方可以请求其支付。当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。

基于淄博XXXX服务有限公司对规划大厦附属楼占有、使用、收益，我公司由此产生的债权和其他权利，应当依法予以维护。

六、关于规划大厦附属楼的资产审计。

山东启新有限责任会计事务所于2015年11月12日出具审计报告(启新专审字(2015)115号)，对规划大厦资产涉及我公司及其他相关方投入的资金和投资性质进行核查，同时对规划大厦附属楼建设过程中相关单位投资情况，以及与西四路建设和规划大厦建设有无账目往来进行核查。

该审计报告中明确载明,“投入资金中2429182.00元为向其他单位借款筹集，其中向淄博市规划局借款25.9182万元，后用5问车库抵偿:向规划信息咨询中心借款10万元，后用3间车库抵偿;向XX公司借款20万元，后用4间车库抵偿:向XX公司借款10万元，后用1间车库抵偿;其他借款中范XX、杨XX、刘XX、于XX、王X等人款项已还清，张田路指挥部、淄博铁路建筑段、铁路XX公司、XX监理公司、XX实业开发公司、XX房地产、XX房地产、XX房地产款项挂账未还。经核实，所欠张田路指挥部30万元款项作为政府资金投入，欠创业房地产10万元已核销。”

通过该审计报告可以确定，规划大厦附属楼不是由淄博XXXX服务有限公司出资建设，实际是以三部分资金完成出资建设，包括原淄博市规划局以特定历史条件下的影响力，筹措捐助的社会资金;政府出资，具体方式为通过张田路指挥部出资；借款，其中自然人借款部分已全部清偿。由此可见，淄博XXXX服务有限公司所述“自筹资金建设XX公司综合楼”与事实不符，淄博XXXX服务有限公司对规划大厦附属楼不享有不动产物权。

七、关于维护国有资产安全、防止流失的责任。

国有资产流失是指国有资产的投资者、经营者和管理者由于过错，违反有关国有资产管理的法律法规，造成国有资产损失或者致使国有资产处于流失状态的行为。2015年11月，国务院办公厅印发《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。《意见》作为《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的配套文件，为促进国有企业持续健康发展提供了坚强保障。

《意见》明确企业作为维护国有资产安全、防止流失的责任主体，健全并严格执行国有企业违规经营责任追究制度。综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和追究刑事责任等手段，依法查办违规经营导致国有资产重大损失的案件，严厉惩处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。对国有企业违法违纪违规问题突出、造成重大国有资产损失的，严肃追究企业党组织的主体责任和企业纪检机构的监督责任。建立完善国有企业违规经营责任追为和典型问题通报制度，加强对企业领导人员的警示教育。

《意见》要求落实企业外部监督主体维护国有资产安全、防止流失的监督责任。健全国有资产监管机构、外派监事会、审计机关和纪检监察、巡视部门在数督工作中的问责机制，对企业重大违法违纪违规问题应当发现而未发现或敷衔不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形分别给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。完善监督工作中的自我监督机制，健全内控措施，严肃查处监督工作人员在问题线索清理、处置和案件查办过程中违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律的行为。

作为淄博XXXXX事务所有限公司的出资人，淄博市XX发展集团有限公司现就维护国有资产安全、防止国有资产流失，对淄博XXXXX事务所有限公司作出专门督导指示，实时督促淄博XXXXX事务所有限公司依法履行维护国有资产安全、防止国有资产流失的责任。淄博XXXXX事务所有限公司是维护国有资产安全、防止国有资产流失的责任主体，应当依法尽职尽责地维护国有资产安全、防止国有资产流失。

八、淄博市自然资源和规划局作出《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》,是维护国有资产安全、防止国有资产流失的必要措施。

2023年3月29日，十三届市委第二轮巡察，市委第三巡察组在有关规划大厦附属楼的反馈意见中指出，防范国有资产流失不到位。淄博市审计局在关于国企改革三年行动计划推进情况的审计报告中，关于规划大厦附属楼部分指出，因历史原因造成XXXXX事务所国有资产流失。

撤销规划大厦附属楼房屋所有权登记行为，是基于市委第三巡察组反馈意见和淄博市审计局审计报告而开展的整改工作的重要步骤，是维护国有资产安全、防止国有资产流失的必要措施。

综上，基于以上客观事实，为维护国有资产安全、防止国有资产流失，淄博市自然资源和规划局于2023年8月24日作出《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》，认定事实清楚，于法有据，应当予以维持。

经审理查明：1997年4月6日，淄博市人民政府淄政土管（划拨）[1997]27号征用、出让（划拨、使用）土地批件，将淄博市土地管理局所征用土地的土地使用权划拨给淄博市规划建设技术咨询中心。自2002年1月29日起，申请人陆续取得《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》等证书，并开工建设涉案房屋淄博XX规划服务公司综合楼。2003年申请人提交（1997）土管字第34号《建设用地许可证》等办理涉案房屋所有权登记，申请人提交的上述《建设用地许可证》有签字笔写明的申请人的名称，与被申请人档案室（1997）土管字第34号《建设用地许可证》不一致。2003年4月9日，申请人取得坐落于张店区人民西路36号院内淄博XX规划服务公司综合楼的房屋所有权证，房产证号01-0099761。2023年2月17日，被申请人作出《关于拟撤销01-0099761号房屋所有权登记行为的告知书》，告知申请人拟根据《山东省行政程序规定》第56条、第133条规定，撤销房产证号01-0099761的房屋所有权登记行为，并告知申请人依法享有陈述、申辩及申请听证的权利。2023年2月21日，申请人申请听证。2023年3月9日，被申请人作出《听证通知书》，通知申请人参加听证。2023年3月20日，被申请人进行听证并制作听证笔录，在听证过程中，听证申请人中止听证。2023年3月21日，被申请人作出《听证中止通知书》。2023年4月21日，被申请人作出《听证恢复通知书》，决定恢复听证。2023年4月27日，被申请人再次进行听证并制作听证笔录。2023年8月24日，被申请人作出《关于撤销房屋所有权登记行为的决定书》，依据《山东省行政程序规定》第56条、第133条之规定，决定撤销01-0099761号房屋所有权登记行为，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第17条规定，依职权注销01-0099761号《房屋所有权证》。

本机关认为：《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”本案被申请人作为辖区不动产登记机构，负责本辖区内不动产登记事项，主体适格。

《山东省行政程序规定》第五十六条规定：”本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规、规章和规范性文件，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收等影响公民、法人和其他组织权利、义务的具体行政行为。”该法第一百三十三条规定：“行政决定有下列情形之一的，应当撤销：（一）主要事实不清、证据不足的；（二）适用依据错误的；（三）违反法定程序的，但是可以补正或者更正的除外；（四）超越或者滥用职权的；（五）应当撤销的其他情形。撤销行政决定可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销；但是行政机关应当自行补救或者由有权机关责令其补救。行政决定被撤销的，行政机关可以依法重新作出。”本案中，房屋所有权登记是否符合撤销条件，实体方面应适用房屋登记时施行的法律。被申请人作出的《关于撤销房屋产权登记行为的决定书》，未对申请人取得房屋所有权登记是否合法进行实体判断的情况下，仅适用施行时间晚于申请人取得房屋所有权登记时间的《山东省行政程序规定》撤销涉案房屋所有权登记，属于适用依据错误

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，本机关决定：

撤销被申请人作出的《关于撤销房屋产权登记行为的决定书》。

申请人、第三人如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

二〇二三年十二月六日