淄博市人民政府

行政复议决定书

淄政复〔2023〕508号

申请人王某某

被申请人淄博市自然资源和规划局

    第三人淄博市周村区商家镇XXX村民委员会

申请人对被申请人于2023年9月7日作出的淄自然规划执土罚字〔2023〕4002号《行政处罚决定书》不服，于2023年10月23日向本机关申请行政复议。2023年10月25日，本机关依法予以受理，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人于2023年９月７日作出的淄自然规划执土罚字〔2023〕4002号《行政处罚决定书》。

申请人称：申请人使用土地系商家镇XXX集体建设用地，2006年2月15日，XXX村委会将该宗土地出租给淄博XXXX工贸有限公司，2019年11月10日，淄博XXXX工贸有限公司作为甲方与乙方王某1、王某某，丙方村委会签署《厂房转让合同》，明确约定“因甲方租赁丙方集体土地，丙方同意甲方转让该集体土地使用权，该转让合同生效后由乙方直接向丙方支付租赁费,乙丙方继续按　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　甲方和丙方原租赁合同执行，甲方退出”。王某某系山东XXXX有限公司的控股股东，王某1系王某某之子，该宗土地由山东XXXX有限公司建设厂房经营使用。淄博市自然资源和规划局、文昌湖省级旅游度假区分局于2022年7月29日作出《关于山东XXXX有限公司用地情况说明》,明确载明山东XXXX有限公司占用商家镇XXX建设用地，符合土地利用总体规划。2023年9月7日，被申请人作出的淄自然规划执土罚字[2023]4002号《行政处罚决定书》，责令申请人退还土地并罚款。申请人认为该《行政处罚决定书》事实认定和法律适用均存在错误，理由如下:

一、被处罚人通过租赁方式合法使用案涉土地

(一)集体建设用地可以通过租赁方式交由被处罚人使用。新出台的《土地管理法》鼓励集体经营性建设用地入市，是实施乡村振兴战略的重要举措，符合我国土地利用政策方向。案涉土地位于村委会与镇政府联合设立的工业园区，土地性质为工业用地，租赁使用案涉土地从事生产也符合工业园的用地要求。被处罚人租用案涉土地建设厂房，有明确的法律支持。

(二)申请人与村委会存在租赁关系，申请人合法使用案涉土地。申请人签署《厂房转让合同》后，按照合同约定向村委会支付土地租赁费，由其控股的山东XXXX有限公司实际使用，村委会出具收据，收据上明确载明“众和顺公司转华电电器公司”。因此，申请人与村集体建立了租赁关系。淄博市自然资源和规划局、文昌湖省级旅游度假区分局在《关于山东XXXX有限公司用地情况说明》中也认可了山东XXXX有限公司的用地情况。

二、申请人租赁案涉土地用于建设不需要其他用地审批，申请人也不具备接受案涉行政处罚的主体资格

(一)被申请人援引的法律规定，没有对案涉用地情形设置用地审批。《土地管理法》第二条第三款只是概括性的规定，行政机关必须援引具体规制某种违法行为、设置某种报批义务的条款，才能作为判断行政相对人是否违法的依据。《土地管理法》第五十九条规定“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设;建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第四十四条、第六十条、第六十一条分别规定了农用地转用、村集体使用集体建设用地兴办企业、公共设施公益事业的情形，与案涉土地使用方式无关。

(二)《山东省自然资源行政处罚裁量基准》第166条中处罚的对象和用地方式，均与案涉用地情形不符。被申请人根据《山东省自然资源行政处罚裁量基准》第166条对申请人作出处罚，对应《土地管理法》第六十条，该条对“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”的情形进行规范。该条中违法主体和被处罚主体都是村委会而非土地租用人,而且本案的用地方式也并非入股、联营。

经申请人检索，在(2021)豫1628行初15号《行政判决书》中载明:《中华人民共和国土地管理法》第六十条是针对“农村集体经济组织”作出的规定，原告是自然人投资或控股的有限责任公司，不是农村集体经济组织，不是农村集体经济组织兴办或者与其他单位、个人共同举办的企业;长自然资(执法)决字(2021)13号《行政处罚决定》依据该法律规定对经济合作社作出行政处罚。请贵单位参考。

      申请人认为：申请人通过租赁方式合法使用案涉土地；申请人不具备接受案涉行政处罚的主体资格；被申请人作出案涉行政处罚认定事实不清、适用法律错误。

被申请人答复称：申请人非法占地建设车间一案，案件来源于国家下发的土地卫片图斑。经调查，该卫片图斑所涉及的国土调查数据库中的现状地类为建设用地；经核查，申请人在该卫片图斑宗地范围内进行占地建设，无土地审批手续或土地合法权源，根据《土地卫片执法图斑合法性判定规则》规定，该占地行为应判定为新增非农建设违法用地。

一、关于申请人反映是通过租赁方式合法使用案涉土地的问题

(一)申请人反映“《土地管理法》鼓励集体经营性建设用地入市”的问题。上述政策的前提必须是经依法登记的集体建设用地，经查，案涉土地未依法登记，法律不予支持。

(二)申请人反映“与村委会存在租赁关系，合法使用案涉土地”的问题。申请人与村委会签订的租赁合同，是一种民事契约或约定，与本案无关联。

(三)申请人反映“关于山东XXXX有限公司用地情况说明”的问题。申请人在建设前咨询被申请人，被申请人作出该宗地“情况说明”:“国土二调、三调均是建设用地，符合土地利用总体规划”。“情况说明”是对申请人的咨询回复，不是该宗地的项目用地批准文件。这里需要说明的是，国土二调、三调是土地现状调查。也就是说，调查时如果该宗土地上有建筑物，地面也硬化了，就调查为建设用地(设施农业项目和临时用地等除外)。土地现状调查认定的建设用地，有两种情形，一类是经依法审批的，一类是未经依法审批的。未经依法审批，就是没有办理过农地征转手续，更没有办理过确权登记，实际上就是违法用地。因此，申请人在现状的集体建设用地上自建厂房，虽然符合土地利用总体规划，但无合法用地手续或合法权源，属于违法占地行为。

二、关于申请人反映租赁案涉土地用于建设不需要其他用地审批，申请人也不具备接受案涉行政处罚的主体资格的问题

(一)申请人反映“援引的法律规定，没有对案涉用地情形设置用地审批”的问题。经查，案涉土地于2006年7月26日原淄川国土资源局以非法占用耕地作出行政处罚决定书(川国土资罚字2006第1-168号)。可以看出，该宗地国土二调、三调为建设用地，在国土二调之前实际上为耕地。该宗地未取得合法用地手续，属于违法占地行为，也就是该宗地未按照《土地管理法》第四十四条等有关规定办理过农用地转用审批手续。因此，被申请人援引《土地管理法》第二条第三款法律规定依据正确。

根据《土地管理法》精神要义和整个法律的关联性看，违法占地是指行为人违反土地管理法律法规的规定，未经合法有效批准(包括征地审批、转用审批和供地审批)而占用土地的行为。根据《土地管理法》有关规定，因项目建设或其他原因需要使用土地的，必须经土地行政主管部门呈报有审批权限审批的人民政府批准(设施农业项目和临时用地等除外)。所以，行为人凡未履行转用、征收和供地审批手续而占地建设的行为，即构成违法占地的事实。

(二)申请人反映“处罚对象和用地方式，均与案涉用地情形不符”的问题。鉴于申请人违法占地的事实，被申请人根据《山东省自然资源行政处罚裁量基准》第166条对申请人作出处罚，依据正确。根据《行政处罚法》第三十三条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可见，行政执法处罚的对象是违法行为，结合该宗地来看，行政处罚的对象不是土地所有者，而是违法使用土地者。经查，在该宗地违反《土地管理法》实施违法占地行为的当事人就是申请人，且在案件调查笔录中有申请人对违法占地事实的确认签字。因此，申请人就是违法占地者，行政处罚对象主体正确。

被申请人认为：被申请人作出的行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

       经审理查明：2006年2月25日，XXX委会与淄博XXXX贸有限公司签订《协议书》，约定XXXX贸有限公司租赁XXX土地8亩，建设工艺品厂。2019年11月10日，淄博XXXX工制品厂与王某1签订《厂房转让合同》，约定淄博XXXX工制品厂将位于商家XX工业园占地2664㎡的厂房的土地使用权和地上建筑物转让给王某1。

   申请人系山东XXXX有限公司股东，2022年12月，申请人开始在商家镇XXX建设山东XXXX有限公司装配车间。2023年2月16日，被申请人对申请人进行违法线索核查，形成《违法线索核查记录》，申请人称XXX占地建设于2022年12月动工，已完工，用作装配车间，占地2400平方米，建筑面积约2000平方米，该宗地没有办理用地手续，是在原厂房旧址上进行翻建，没有扩建。2023年3月10日，被申请人作出淄自然规划执土停〔2023〕4002号《责令停止违法行为通知书》，主要内容是：“王某某：你（单位）未经批准，擅自于2022年12月在商家镇，占用XXX土地约2400平方米建设车间，建设进度为尚未完工的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第68条的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为。”2023年3月17日，被申请人对申请人涉嫌非法占地案立案。2023年3月21日，被申请人对申请人询问，制作《询问笔录》一份，申请人陈述其于2022年12月动工商家镇XXX车间项目，现在尚未完工，占地约2400平方米，建筑面积约1800平方米，这宗地没有办理用地手续。2023年3月22日，被申请人询问商家镇XXX村主任王某2，王某2陈述王某某建设车间是在2022年12月动工的，现在还没有建设完成，占地大约是2400平方米，建筑面积约1800平方米，是从村里租的地，王某某动工建设前，地面有建筑物，大约2000平方米。根据淄博XXXXX服务有限公司出具的《土地勘测定界技术报告书》，涉案土地用地面积为0.2472公顷。地类属于XXX工业用地。根据自然资源调查与登记确权办公室出具的《违法用地现状情况认定表》，申请人建设车间占地2472平方米，土地现状情况是一级类为工矿用地，二级类为工业用地。根据淄博市自然资源和规划局文昌湖省级旅游度假区分局规划管理办公室、耕地保护与利用办公室出具的《违法用地规划情况认定表》，申请人建设车间占地2472平方米，土地利用规划情况是一级类为工矿用地，二级类为工业用地，符合规划2472平方米。2023年3月24日，被申请人进行现场勘测，勘测情况是：位置：淄博文昌湖省级旅游度假区商家镇XXX；占地面积：2472平方米，建筑面积2472平方米；四至：北至XXX道路，南至XXX道路，东至王某3厂房，西至XXX道路；建设现状或建设程度：尚未完工；地类：工矿用地；是否符合土地利用总体规划：符合。2023年4月7日，被申请人作出淄自然规划执土改〔2023〕4002号《责令改正违法行为通知书》，主要内容是：“王某某：你（单位）未经批准，擅自于2022年12月在商家镇，占用XXX土地约2472平方米建设车间，建设进度为尚未完工的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第28条的规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起三日内予以改正，恢复土地原状。”被申请人经法制审核、内部审批、延长办案期限、处罚前告知、听证等程序，于2023年9月7日作出淄自然规划执土罚字〔2023〕4002号《行政处罚决定书》，主要内容是：2023年3月17日，我局对你非法占用商家镇XXX土地2472平方米建设车间一案立案调查。经查，你未经依法批准，擅自于2022年12月开始占用商家镇XXX集体建设用地2472平方米建设车间，建设程度为主体完工，符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条、第五十九条、第六十条、第六十一条等相关规定，属非法占用土地行为。上述违法事实有下列证据证实:1.非法占用土地现场照片;2.询问笔录;3.现场勘测笔录;4.现状情况认定和规划情况认定;5.2021年度土地利用现状图(局部)、土地利用总体规划图(2006-2020年)(局部)等相关证据材料。2023年8月14日，我局依法向你下达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。2023年8月16日,你向我局提出听证申请。2023年8月31日，我局召开了听证会，就你申请听证的有关事由予以解释和答复，并制作了听证笔录。经研究，我局认为你提出的相关异议无事实及法律法规依据。理由和证据不成立。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条、《山东省自然资源行政处罚裁量基准》第166条等相关规定，对你非法占用土地行为作出处罚决定如下:1.责令你十五日内将非法占用的2472平方米土地退还给商家镇XXX村民委员会;2.对非法占用的2472平方米建设用地按200元/㎡的标准处以罚款，计人民币肆拾玖万肆仟肆佰元整(￥:494400.00)。

上述事实有责令停止违法行为通知书、立案呈批表、询问笔录、土地勘测定界技术报告书、违法用地现状情况认定表、违法用地规划情况认定表、现场勘测笔录、责令改正违法行为通知书、行政处罚决定法制审核意见书、延长行政处罚决定期限审批表、行政处罚告知书、行政处罚听证笔录、行政处罚决定书等证据证明。

本机关认为:

《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案被申请人作为市级自然资源主管部门，对辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职权。

     本案争议的焦点问题是被申请人作出的涉案行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。”第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，被申请人查明申请人存在未经批准，擅自占用商家镇XXX集体建设用地建设车间行为，继而依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条、第五十九条、第六十条、第六十一条规定，认定申请人建设行为属于非法占用土地行为。但是，被申请人适用的上述法条系分别对农用地转为建设用地审批，乡（镇）企业、乡镇村公共设施、公益事业建设审批作出的不同规定。被申请人作出涉案行政处罚决定书中并未具体明确申请人存在何种违法占地行为及事实，也未明确应当适用的具体法律条款，仅笼统将多个内容不同的法条进行列举，所作处罚决定认定事实不清、适用法律错误。

《自然资源行政处罚办法》第三十二条规定：“自然资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定时间内作出处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案被申请人于2023年3月17日立案，于2023年9月7日作出行政处罚决定，已经超过法定期限，程序违法。

综上，被申请人于2023年９月７日作出的淄自然规划执土罚字〔2023〕4002号《行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律错误、程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2、3目之规定，本机关决定：

撤销被申请人于2023年９月７日作出的淄自然规划执土罚字〔2023〕4002号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

　　　　　　　　　　　　二〇二三年十二月十九日