尹丽芳等代表：

    您在市十六届人大一次会议上所提的《关于以收回集体土地使用权的方式助力城中村改造的建议》收悉。经组织市委市政府法律顾问研究论证，答复如下：

《关于以收回集体土地使用权的方式助力城中村改造的建议》非常有必要，对城中村改造有积极促进作用。

一、农村集体土地使用权收回的必要性

在城中村改造、棚户区改造项目中，导致项目停滞的重要原因就是个别拆迁户不同意补偿标准，导致政府投入大量时间、精力、财力与之谈判，往往久拖未决，或者付出了极大代价，会导致恶性循环，拆迁越来越难。因此在推进城中村改造项目中，借助法律程序加大拆迁力度，保护拆迁户利益有积极作用。

国有土地上房屋征收已经有完备的法律法规及政策支持，《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对房屋征收主体、征收程序及强制执行程序均有明确规定。但是集体土地上房屋收回程序不清，实践中存在村委会强拆等情形，导致矛盾不断加深，司法实践中判决村委会败诉，甚至是直接将政府列为共同被告承担法律后果，有些则认定村委会构成破坏财物罪，干部面临追责风险，集体土地上房屋拆迁困难重重。

二、农村集体土地使用权收回的法律依据

《土地管理法》第六十六条规定“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的……，依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”城中村改造属于乡村公共设施和公益事业建设使用土地，农村集体经济组织报经原批准用地的政府批准，在对土地使用权人给予适当补偿的情况下，可以收回土地使用权。

最高人民法院及山东省高院、淄博市中院均有判例支持村委会收回集体土地的行为。1.（2020）最高法行申14361号行政裁定书裁判要点：村委会收回宅基地使用权是为了实施旧村改造，改善村民居住环境，提升村民生活水平，符合公共利益属性。村委会通过召开村两委及村民代表会议等方式，制定通过了村庄改造方案，并履行了向镇政府提出申请，经国土局审查，被诉区政府批准的法定程序，基本符合法律、规章规定的审批程序规定。2.（2019）鲁03行初15号、（2019）鲁行终1602号行政裁定书裁判规则：本案收回原告崔佃海宅基地使用权的决定，是通过北石村民委员会作出的《收回宅基地使用权的通知》对外发生法律效力，因此，对本案原告崔佃海权利义务产生实际影响的是北石村民委员会作出的收回宅基地使用权的决定。

三、农村集体土地使用权收回的路径

第一种路径：农村集体土地使用权的收回有明确法律依据，村委会通过召开民主议事程序，制定通过了村庄改造方案，履行了向镇政府提出申请，职能部门审查后，经有批准权的政府批准后，依法作出收回集体土地使用权决定。但是在作出收回决定后，集体土地上的房屋如何收回成了实践难题，不能靠村委会私力救济强制拆除，否则会面临败诉风险，甚至有刑事风险，这就需要研究村委会收回集体土地使用权的行为是否属于行政行为。

参考北京市高级人民法院（2020）京行终7586号行政判决书裁判要点：1、组织收回土地使用权的前提条件是报经原批准用地的人民政府批准。农村集体经济组织作出的收回土地使用权决定只有报经原批准用地的人民政府批准，该收回土地使用权决定才属于法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，属于行政行为。2、农村集体经济组织未报经原批准用地人民政府批准作出的收回土地使用权决定，属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为。未经批准且属于村民委员会自治范畴的行为，依据《村民委员会组织法》第三十六条第一款、第二款的规定和其他规定寻求救济。

我们认为，根据《土地管理法》第六十六条，村委会履行相应程序，作出收回集体土地决定的行为是行政行为，就无需通过民事起诉的方式要求被拆迁户返还宅基地使用权，并要求限期搬离宅基地的方式来解决。

第二种路径：即通过村集体向原批准用地的人民政府申请作出责令交地决定书，要求被拆迁户限期腾空房屋，逾期不交还的，人民政府可以申请人民法院强制执行，该路径是参照集体土地征收程序的责令交地行为作出的（法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）》第六十二条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行”）。但我们认为原批准用地的人民政府在村委会收回集体土地程序中，只是依据内部程序进行批准，最终收回决定由村委会作出，因此政府作出责令交地决定的法律依据不充分。

村委会收回集体土地的程序、路径程序不清，也没有完善的制度支持收回，导致作出决定后无法执行的问题非常突出，我们建议通过“府院联动”方式，研究村委会作出收回集体土地使用权决定的程序和路径，建议依据《行政强制法》的规定，参照《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，由村委会向人民法院申请强制执行，实现收回农村集体土地使用权的目的。

                                                                                        淄博市司法局

                                                                          2022年7月29日